Gutachterliche Stellungnahme zu Psychotherapeutenkammern

Zur Frage der Einrichtung von Kammern für den Berufsstand der psychologischen Psychotherapeuten sowie der Kinder- und Jugendpsychotherapeuten

1. Aufgabenarten und Aufgabenkreise berufsständischer Kammern
1.1. Aufgabenarten
1.2. Aufgabenkreise
1.2.1. Wettbewerbssicherung und Berufsaufsicht
1.2.2. Interessenvertretung
1.2.3. Förderungsaufgaben
2. Organisationsalternativen
2.1. Kontrolle durch Wettbewerb
2.2. Direkte Staatsaufsicht über den Berufsstand
2.3. Psychotherapieausschüsse als Ergänzung der staatlichen Aufsicht
2.4. Selbstorganisation auf freiwilliger Basis (Verbände)
2.5. Staatlich moderierte Selbstorganisation (Berufskammern)
3. Einige Pros und Contras zur Kammerorganisation
3.1. Qualität der Kammerarbeit
3.2. Kammern als Interessenvertretungsorgan
3.3. Delegation von Staatsaufgaben
3.4. Europa und das deutsche Kammerorgan
3.5. Berufspolitische Konkurrenz zu den freien Verbänden
4. Zur Verfassungsmäßigkeit von berufsständischen Kammern
5. Einige abschließende Bemerkungen

1. Aufgabenarten und Aufgabenkreise berufsständischer Kammern

1.1. Aufgabenarten

Hinsichtlich der den Kammern übertragenen Arten von Aufgaben sind Selbstverwaltungsaufgaben und Auftragsangelegenheiten zu unterscheiden.

Selbstverwaltungsaufgaben werden den Kammern durch Landesgesetze zugewiesen. Die Kammern erfüllen diese Aufgaben unter eigener Hoheit. Insbesondere haben die Kammern als selbstverwaltete Körperschaften das Recht sich praktikable Satzungen zu geben (Satzungsgewalt). Sie entscheiden über ihre Organe, d. h. über Ausschüsse und Kontrollgremien (Organisationshoheit). Kammern wählen ihre Angestellten nach eigenem Belieben aus (Personalhoheit). Schließlich entscheidet jede Kammer über ihre Einnahmen und Ausgaben selbst (Finanz-, Haushalts- und Abgabenhoheit).

Bei den zur eigenverantwortlichen Ausführung zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben entscheidet jede Kammer selbst über das Ob und Wie einer Angelegenheit. Bei den sogenannten pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben steht den Kammern dagegen nur das Recht zu über die Art und Weise der Aufgabenerfüllung zu entscheiden. Im übrigen herrscht "Erledigungszwang".

Originär staatliche Aufgaben bewältigen Kammern dagegen bei den Auftragsangelegenheiten. Hier überträgt der Landesgesetzgeber den Kammern Funktionen, die über die Selbstverwaltung des Berufsstandes im engeren Sinne hinausgehen. Zum Wohle der Allgemeinheit soll eine Kammer in solchen Fällen Aufsicht führen und gegebenenfalls Sanktionen ausüben.

Allgemein bekannte Beispiele sind die Börsenaufsicht durch die Industrie- und Handelskammern. Auch die Bestellung von Sachverständigen oder die Geschäftsführung der Meisterprüfungsausschüsse können in diesem Zusammenhang angeführt werden.

1.2. Aufgabenkreise

Die Kammerarbeit umfaßt inhaltlich die Gebiete "Wettbewerbssicherung und Berufsaufsicht", "Interessenvertretung" und "Förderung".

1.2.1. Wettbewerbssicherung und Berufsaufsicht

Kammern überwachen sowohl die Einhaltung "handwerklicher" wie auch "berufsethischer" Standards entsprechend den Vorgaben des Gesetzgebers. Die Spannweite reicht dabei von unmittelbar einsichtigen Kontrollhandlungen im Sinne des Allgemeinwohls (Aufdeckung von "Kurpfuscherei") bis hin zur Überwachung von Werbeverboten, deren Übertretung das Bild des Berufsstandes in der Öffentlichkeit schädigen könnte. In diesem Zusammenhang sind Kammern zum Erlaß von Berufsordnungen berechtigt. Ferner haben sie weitgehende Einsichtsrechte in alle Unterlagen, die die berufliche Tätigkeit eines Kammermitgliedes betreffen können. Je nach Gesetzeslage sind Kammern direkt zur Disziplinierung von Mitgliedern entsprechend den gesetzlichen Regelungen bzw. denjenigen der ständischen Berufsordnung berechtigt.

Die repressiven Maßnahmen können von der einfachen mißbilligenden Belehrung bis zur Einleitung berufsgerichtlicher Verfahren mit dem Ziel des Ausschlusses von der Berufsausübung reichen. Die genaue Ausgestaltung der Sanktionsinstrumente regelt der Gesetzgeber. Sie fällt nicht in den Bereich der Selbstverwaltung des Berufsstandes.

1.2.2. Interessenvertretung

Den Kammern steht die Vertretung der Gesamtinteressen ihrer Mitglieder zu. Zu nennen sind hier die Anhörung im Rahmen von Gesetzesinitiativen oder auch die Erstellung von Gutachten zu Gesetzesentwürfen. Auch Berichte über den Zustand des eigenen Tätigkeitsfeldes sowie Mitteilungen über wahrgenommene Mängel und Verbesserungswünsche zählen zu diesem Aufgabenbereich.

Allerdings sind die Kammern zur abwägenden Interessenvertretung verpflichtet. Ihnen wird eine objektivierende Problemdarstellung und eine auf Interessenausgleich abzielende Grundhaltung abverlangt. Die Ursache für diese gesetzlich verankerte Pflicht zur Zurückhaltung ist in der Zwangsmitgliedschaft aller Berufsausübenden zu sehen. Um eine Instrumentalisierung von Meinungsminderheiten in der Kammerorganisation zu verhindern, ist Mäßigung geboten. Im Gegensatz zu Verbänden oder Vereinen ist ein Austritt dem Andersdenkenden nämlich nicht möglich.

1.2.3. Förderungsaufgaben

Eine Vielfalt von Kammeraktivitäten ist dem Ziel der Förderung des Berufsstandes gewidmet. Dazu zählen die Einrichtung und der Betrieb eigener Einrichtungen und Anlagen (z. B. von Fürsorgestellen für Angehörige freier Berufe). Zu erwähnen ist die Mitgliedschaft in Bundes- oder Dachorganisationen oder anderen privatrechtlichen Vereinigungen. Auch die Öffentlichkeitsarbeit z. B. in Form der Herausgabe von oder der Beteiligung an Zeitschriften oder Mitteilungsblättern, die sich mit dem Berufsstand befassen, zählt zu den Förderungsaufgaben. Verboten sind dabei Stellungnahmen zu "allgemeinpolitischen" Themen. Soweit sich allerdings ein Bezug zu Berufsinteressen herstellen läßt, sind auch Äußerungen zu rechtlich oder tatsächlich umstrittenen Fragen erlaubt. Ebenfalls im Zusammenhang mit der Herausgabe von Periodika sind die Sicherung der Ausbildung und die Fortbildung der Kammermitglieder zu nennen. Auch die Unterhaltung von Bibliotheken, die Erstellung von Gutachten sowie die Veranstaltung von Fachversammlungen, Lehrgängen und Prüfungen fallen in dieses Aufgabengebiet. Immer steht dabei die Durchsetzung beruflicher Mindeststandards im Zentrum der Aktivitäten.

Die Berufsbildung der Beschäftigten, deren Ausbildung sowie die Abnahme der einschlägigen Prüfungen werden ebenfalls zu den Förderungsaufgaben gerechnet.

Schließlich sind die Kontrolle von Wettbewerbsbeschränkungen und die Überwachung von Sozietätsbeschränkungen zu nennen. Angesprochen sind damit etwa das Verbot, durch direktes Ansprechen Unbekannter um Patienten zu werben, oder das Verbot gemeinsam mit Berufsfremden Gesellschaften zum Zwecke der gemeinsamen Berufsausübung zu gründen.

2. Organisationsalternativen

Es gibt ein weites Spektrum an Möglichkeiten, die geschilderten Aufgaben berufsständischer Kammern zu bewältigen. Die Kammerorganisation ist nur eine davon. Im folgenden soll ein kurzer Überblick über denkbare Optionen gegeben werden. Dabei werden als "Extrempunkte" der Skala der Möglichkeiten zunächst die reine Wettbewerbslösung und die reine staatliche Überwachung angesprochen. Im Anschluß daran werden drei Zwischenformen einschließlich der Kammerorganisation thematisiert.

2.1. Kontrolle durch Wettbewerb

Es ist bekannt, daß Wettbewerb im Prinzip die Einhaltung von Qualitätsstandards erzwingen kann. Erbringt ein Anbieter Leistungen in einem aus Sicht der Abnehmer angemessenen Preis-Leistungs-Verhältnis, so kann er seinen Kunden-/Patientenstamm halten und ausweiten. Genügt er dagegen den Ansprüchen der Abnehmer nicht, so verliert er Kunden/Patienten bis hin zum Verlust der wirtschaftlichen Basis seiner Tätigkeit. Es kommt zum Konkurs, das ungenügende Angebot verschwindet vom Markt.

Gegenüber diesem Idealbild marktlicher Interaktion bestehen im Fall komplexer Dienstleistungen (und Psychotherapie dürfte eine solche sein) gewisse Bedenken. Typischerweise ist die Qualität solcher Dienstleistungen für alle Beteiligten nur schwer zu beurteilen. Insbesondere ist eine solche Dienstleistung dem Verständnis des Abnehmers oft kaum zugänglich. Auch der konkrete Erfolg einer Maßnahme kann sich dem Verständnis des Abnehmers entziehen. (Ein Beispiel aus der Anwaltspraxis: ein vorteilhafter Vergleich in einer aussichtslosen Lage ist ein Meisterstück. Ist sich der Mandant aufgrund seines "gesunden Rechtsempfindens" sicher "recht zu haben", wird er trotz aller Anwaltskunst das nächste Mal den Anwalt wechseln, weil er nicht alles bekommen hat, worauf er Anspruch zu haben glaubte). In solchen Situationen neigen Abnehmer dazu, sich nach "Sekundärmerkmalen der Kompetenz" zu richten. Sie sehen auf die Praxisausstattung, die Kleidung, das Haus, das Auto des Leistungsanbieters, frei nach dem Motto: wer viel Geld verdient, kann auch viel. Manchmal stimmt das - mitunter liegt der Abnehmer mit dieser Vermutung aber auch falsch.

Offenbar greift der Wettbewerbszwang zur Qualität hier nicht ohne weiteres.

Speziell im Falle der Psychotherapie ist ferner mit der Möglichkeit zu rechnen, daß der Patient im Zuge der Behandlung nicht in der Lage sein könnte, den Behandlungsprozeß oder auch den behandelnden Therapeuten hinreichend objektiv zu beurteilen. Auch in dieser Situation fällt Wettbewerb als Regulativ aus, weil der Patient Behandlungsdefizite nicht erkennen kann.

Schließlich sind komplexe Dienstleistungen auch für Dritte oft kaum zu beurteilen. Beim Publikum liegt das - wie beim direkten Abnehmer -ohnehin auf der Hand. Aber selbst Fachleute müssen oft mit allen Randbedingungen einer Maßnahme bis ins Detail vertraut sein, um die Leistungsqualität richtig beurteilen zu können. Das bedeutet aber, daß selbst der erlittene Schaden eines schlecht "bedienten" Abnehmers andere potentielle Kunden nicht von einer Konsultation abhalten muß, obwohl sie im Prinzip noch "objektiv" urteilen könnten.

Schon diese kurzen Überlegungen machen deutlich, daß "reiner" Wettbewerb unter Umständen nicht die qualitätsregulierende Wirkung haben könnte, die man üblicherweise erwarten darf.

Eine wichtige Folge der teilweisen Unfähigkeit der Abnehmer, Leistungsqualitäten wahrzunehmen bzw. zu begründen besteht darin, daß nunmehr außerhalb des Wettbewerbsprozesses Qualitätsstandards gesetzt werden müssen. Z. B. könnten Fachgutachten für Zivilprozesse über Therapeutenhaftungsfragen zur Formulierung solcher Standards führen. Ebenfalls wäre daran zu denken, daß Krankenkassen ihre Budgets für Anbieter reservieren, die bestimmten "Kassenstandards" genügen. Die crux für den Berufsstand besteht nun darin, daß das Verfahren der Festsetzung dieser Standards unkontrolliert ist. So setzen Zivilrichter mangels Alternativen selbst fest, wen sie für fachkompetent halten. Kassen bestellen nach eigenem Gutdünken Fachvertreter in Prüfgremien.

Eine institutionelle Garantie dafür, daß diese Fachleute Qualitätsstandards setzen, die dem Verständnis der überwiegenden Mehrzahl der Berufsvertreter entsprechen, kann so natürlich nicht gegeben werden.

2.2. Direkte Staatsaufsicht über den Berufsstand

Im Fall der direkten Staatsaufsicht könnten entsprechende "Berufsämter" einen Teil der eingangs geschilderten Aufgaben übernehmen. Staatlich bestellte Beamte wären zuständig für die Kontrolle der Berufsausbildung, die Qualitätssicherung sowie die Organisation und Beaufsichtigung der Weiterbildung. Die Überwachung des Berufsfeldes und die Kontrolle der Berufsträger würden verwaltungsrechtlich geregelt. Maßregeln und Sanktionen erfolgten per Bescheid der Behörde mit dem zugehörigen verwaltungsrechtlichen Instanzenweg. Fachleute würden möglicherweise in Fachbeiräte berufen, die der Verwaltungsspitze in Streitfragen beratend zur Seite stünden.

Eine Variante bestünde in der Einrichtung von Leitstellen für Qualitätssicherung seitens des zuständigen Fachministeriums (hier des Gesundheitsministeriums). Für den Fall der Psychotherapie wäre daran zu denken von seiten der Krankenkassen oder kassenärztlichen Vereinigungen solche Leitstellen aufzubauen.

In der Beurteilung dieser Organisationsvariante ist zunächst festzuhalten, daß ein wichtiger Teil der Kammeraufgaben, insbesondere die Interessenvertretung, von staatlichen Ämtern naturgemäß nicht wahrgenommen werden kann. Auch institutionell abgesicherte Mitwirkungsrechte des Standes als ganzem liegen bei dieser Organisationsvariante nicht vor. Die Berufung von Fachleuten in Beiräte wäre wiederum eine eher zufällige Angelegenheit, je nach den Vorlieben staatlicher Exekutivbeamter und der politischen Opportunität. Zudem wären dem Gewicht der Fachbeiräte notwendig Grenzen gesetzt, da die gesamte Erfüllung der verbleibenden Aufgaben in staatlicher Hand bliebe. Notwendig bliebe somit die Formulierung und Durchsetzung berufsbezogener Standards eine Staatsaufgabe und dadurch den Einwirkungsmöglichkeiten der Berufsvertreter insgesamt über weite Strecken entzogen.

2.3. Psychotherapieausschüsse als Ergänzung der staatlichen Aufsicht

Zu den unter Punkt 2 bereits genannten Bedenken tritt hier die Problematik der Bestimmung der Zusammensetzung und Ausrichtung solcher Ausschüsse. Fraglich ist, wie eine Legitimation der Mitglieder der zu besetzenden Ausschüsse sowie der durch sie zu erfüllenden Aufgaben erreicht werden kann.

2.4. Selbstorganisation auf freiwilliger Basis (Verbände)

Die Gründung freiwilliger Berufsverbände wäre eine weitere denkbare Spielart der Organisation des Berufsfeldes. Ausschließlich für seine Mitglieder hätte jeder solche Verband dann die eingangs geschilderten Aufgaben zu versehen.

Bei näherer Betrachtung werden allerdings die Grenzen dieser Organisationsform deutlich. Unproblematisch scheinen hier die Aufgaben der Förderung und der Interessenvertretung. Ungleich schwieriger dürfte allerdings die Kontroll- und Sanktionsaufgabe von freiwilligen Verbänden durchzuführen sein.

Zunächst gilt, daß jeder Verband nur den Teil des Berufsstandes erfaßt, der in ihm organisiert ist. Damit ist aber fraglich, ob er quasi-staatliche Aufgaben legitim versehen darf. Insbesondere ist zu bezweifeln, daß man freiwilligen Verbänden staatlich abgesicherte Sanktionsgewalt zubilligen darf. Eine Legitimation zu derart weitgehenden Ermächtigungen (z. B. Ausschluß aus dem Berufsstand) ist bei solchen Vereinigungen nicht zu erkennen.

Zudem hat ein freiwilliger Verband keine Sanktionsmöglichkeit gegen Nichtmitglieder. Im Extremfall wäre ein "verbandsfreier Raum" denkbar, in dem all das erlaubt wäre, was gerade verhindert werden soll. Wenn also der Ausschluß aus einem freiwilligen Verband die härteste denkbare Sanktion gegen seine Mitglieder sein sollte, stellt sich ernsthaft die Frage, ob das zur Organisation eines Berufsfeldes ausreichen kann.

Deutlich wird dies auch am Beispiel der Supervisionsgruppen. In der Regel beschränkt sich die Supervision auf Mitglieder von Verbänden. Zwar haben sich die Mitglieder zur Weiterbildung und Supervision verpflichtet, Festlegungen über das Wann und Wie sind jedoch anscheinend sehr selten. Letztlich bleibt es dem Therapeuten selbst überlassen, inwieweit er sich kontrollieren läßt.

Aus Sicht des Patienten entstehen zudem ähnliche Beurteilungsprobleme wie beim freien Wettbewerb der Einzelanbieter. Zwar konkurrieren nunmehr ganze Verbände mit ihren Qualitätssiegeln - was diese Zertifikate allerdings wert sind, ist Außenstehenden in der Regel unklar. Zudem steht es im Prinzip jedem Berufsvertreter offen, einen eigenen Verband zu gründen und sich von diesem nach seinen eigenen Regeln kontrollieren zu lassen. Dies ist eine Situation, die praktisch derjenigen ohne Kontrolle entspricht.

Letztlich verbleibt die Aufgabe Qualität zu kontrollieren, wieder bei den Gerichten und den kassenärztlichen Vereinigungen mit allen schon oben geschilderten Nachteilen.

Aus praktischer Sicht ist zu berücksichtigen, daß die Landesgesetze allen freiwilligen Organisationsformen Grenzen ziehen. So gibt das Kammergesetz über Heilberufe Aufgaben und Befugnisse strikt vor. Unabhängig von der Bezeichnung, die man einer solchen Selbstverwaltungskörperschaft schließlich verleiht, handelt es sich bei Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften tatsächlich um eine Kammer.

2.5. Staatlich moderierte Selbstorganisation (Berufskammern)

Das tragende Element der körperschaftlichen Struktur, welches die Kammern von anderen öffentlich-rechtlichen Organisationstypen deutlich abgrenzt, ist die mitgliedschaftliche Organisation. Die Zwangsmitgliedschaft beginnt mit der Zulassung bzw. der Approbation. In diesem Zusammenhang soll angemerkt werden, daß eine gleichzeitige Pflichtmitgliedschaft in verschiedenen Kammern nach deutschem Recht einen durchaus nicht ungewöhnlichen Tatbestand darstellt. Zu nennen sind hier beispielsweise die Apotheker, die traditionell zu den Gewerbetreibenden zählen und damit der IHK als Pflichtmitglied angehören, zugleich aber der Apothekerkammer als ihrer Berufsorganisation. Eine Pflichtmitgliedschaft von ärztlichen Psychotherapeuten in der Psychotherapeutenkammer wie auch in der Ärztekammer wäre danach grundsätzlich zulässig und denkbar.

Berufskammern unterliegen dem Demokratiegebot. Das bedeutet, daß die Kammerversammlung aller Mitglieder das höchste Organ und Entscheidungsgremium einer Kammer ist. Soweit die Kammerversammlung von Delegierten gebildet wird, erhalten diese ihre Legitimation durch in regelmäßigen Abständen stattfindende Wahlen. Bei diesen Wahlen hat jedes Mitglied das aktive und das passive Wahlrecht. Ferner hat jedes Kammermitglied eine Stimme. Natürlich muß die Wahl auch im übrigen allen grundlegenden Anforderungen an ein demokratisches Wahlverfahren genügen (Artikel 38 Abs. 1 S. 1 Grundgesetz nennt die allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche, und geheime Wahl). Die gewählte Vertreter- oder Delegiertenversammlung der Kammer wählt sich sodann ihren Vorstand selbst. Einfluß auf die Zusammensetzung können hier die einschlägigen Kammergesetze der Länder haben.

Die Kammergesetze anderer berufsständischer Kammern lassen zu, daß sich die Vollversammlung nach näherer Bestimmung der Satzung um bis zu 1/5 der Mitgliederzahl durch Zuwahl sachverständiger Personen ergänzen kann.

Die Vollversammlung (der grundsätzlich alle Pflichtmitglieder der Kammer angehören können) fungiert als höchstes Entscheidungsgremium der Kammer mit dem Recht zur Beschlußfassung über wichtige Sachkomplexe, über Personalangelegenheiten, insbesondere die Wahl des Exekutivorgans und den Haushalt. Diesen Aufgaben muß sich die Kammerversammlung stellen. Sie darf nicht wichtige und grundlegende Angelegenheiten an andere Kammerorgane delegieren oder ohne hinreichend präzise Vorgaben deren Ermessen überantworten. Zu den Aufgaben der Versammlungen gehört auch die Prüfung des Finanzgebahrens des Vorstandes und die Erteilung der Entlastung.

Die Mitglieder der Versammlung haben umfassende Mitwirkungsrechte bei der Beratung und der Entscheidung aller in der Zuständigkeit der Versammlung liegenden Kammerangelegenheiten. Das Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung bezieht sich dabei nicht nur auf Abstimmungsverfahren - ein Kopf, eine Stimme - sondern auch auf die einer Abstimmung vorausgehende Beratung. Einschränkungen der Mitwirkungsrechte bestehen nur nach Maßgabe gesetzlicher Ausschließungsgründe. Zum Beispiel darf ein Mitglied in eigenen Angelegenheiten nicht mitstimmen.

Im Rahmen der gesetzlichen und satzungsmäßigen Vorgaben können durch Beschluß der Kammerversammlung Ausschüsse als weitere Organe respektive Unterorgane für bestimmte Fragenkreise gebildet werden. Als Pflichtausschuß ist kraft Bundesrechts gemäß § 56 Berufsbildungsgesetz ein Berufsbildungsausschuß zu installieren. Die Befugnis zur Errichtung von Ausschüssen zur Wahrnehmung spezieller Aufgaben wird im übrigen gemeinhin aus der einer Kammer zustehenden Organisationsgewalt abgeleitet.

Dem Kammervorstand bzw. dem Präsidium als Exekutivorgan obliegen die Repräsentationen der Kammer nach außen hin, die Vorbereitung und Durchführung der Beschlüsse der Vollversammlung sowie die Führung der laufenden Geschäfte. Ihr Amt nehmen die Vorstandsmitglieder einer Kammer dabei ausschließlich zum Zwecke der Wahrung und Förderung des öffentlichen Interesses, genauer der Belange der Kammer als Selbstverwaltungsträger wahr. Interessen Dritter, etwa der betroffenen Bürger, spielen dabei keine Rolle.

Manche Kammergesetze sehen als besonderes Organ den Präsidenten der Kammer vor. Diesem respektive dem Vorstandsvorsitzenden der Kammer obliegt es die Versammlung einzuberufen und deren Tagesordnung festzulegen. Möglich ist es, dem Präsidenten und seinem Stellvertreter Ämter mit spezifischen Funktionen der Schriftführer und Schatzmeister beizuordnen.

3. Einige Pros und Contras zur Kammerorganisation

Im folgenden sollen einige typische Argumente zur Kammerorganisation kurz angesprochen werden. Es geht dabei darum, einen Eindruck von praktischen Stärken und Schwächen der Kammerorganisation zu schaffen. Ein vollständiger Überblick ist nicht beabsichtigt.

3.1. Qualität der Kammerarbeit

Die Qualität der Arbeit von Kammern ist heterogen. Meist ist es eine Frage des Kammerpräsidenten und des Kammergeschäftsführers, wie gut eine Kammer in den Augen ihrer Mitglieder arbeitet. Eine unglückliche Rolle spielt hier mitunter die Tatsache, daß gerade kompetente Berufsvertreter so ausgefüllt mit ihrer "eigentlichen" Berufstätigkeit sind, daß ein Interesse an Angelegenheiten der Verwaltung des Berufsstandes nicht vorhanden ist.

Folglich stellen sich manchmal Kandidaten zur Verfügung, die über geringe fachliche Qualifikationen verfügen - mit den entsprechenden Folgen. Dennoch wäre es kurzsichtig, diese denkbare Schwäche der Wahl der Organisationsform anzulasten. Vielmehr ist richtig, daß jede demokratisch verfaßte Organisation die Spitze hat, die sie verdient. Es liegt im Wesen der Selbstverwaltung, daß kein Außenstehender den Mitgliedern die Arbeit abnimmt. Gerade das ist ihr entscheidender Vorteil. Mit den Resultaten muß man dann leben - wie auch immer. Weiterhin gibt es keinen Beweis dafür, daß Organisationsalternativen zu besseren Resultaten führen. Im Gegenteil spricht vieles für schlechtere Ergebnisse aus Sicht des Berufsstandes.

3.2. Kammern als Interessenvertretungsorgan

Bemängelt wird mitunter, daß Kammern die Rechte ihrer Mitglieder und nicht auch die Rechte Außenstehender vertreten. Angesprochen sind hier die Interessen von Patienten oder auch von Berufsanfängern.

Zunächst ist festzuhalten, daß es in aller Regel unmöglich sein wird, gleichzeitig allen Interessen gerecht zu werden. Kammern sind deshalb auch nur als ein Organ unter vielen konzipiert, die gesellschaftliche Interessen formulieren und vertreten. Insofern kann der Vorwurf nicht darin bestehen, daß sie leisten, was sie leisten sollen.

Eine andere Frage ist, ob und wie sich der Berufsstand von sich aus mit externen Gruppen auseinandersetzen möchte. Hier gibt ihm seine Organisationshoheit das Mittel, Ausschüsse jeder beliebigen Zusammensetzung einzusetzen und so auch "Außenstehenden" Sprachrohre in die Organisation hinein zu verschaffen. Allerdings bedarf es hierzu der Mobilisierung von satzungsändernden Mehrheiten. Insofern sind die Befürworter solcher Maßnahmen in der Kammer zur Aktivität aufgerufen. Der Selbstverwaltungsgrundsatz garantiert im Erfolgsfall die Möglichkeit zur Umsetzung der entsprechenden Beteiligungsideen.

3.3. Delegation von Staatsaufgaben

In diesem Zusammenhang gehen Befürchtungen dahin, daß die Errichtung von Kammern zur Delegation von Staatsaufgaben führt, allein weil der Staat Kostenentlastung sucht. Weiterhin wird kritisiert, daß die Einrichtung von Kammern zur Erfüllung der ihnen zugeordneten Aufgaben den Politikzielen der Deregulierung und Entbürokratisierung diametral entgegensteht.

Diesen Argumenten könnte entgegengehalten werden, daß in manchen Bereichen einfach Regulierungsbedarf besteht. Hier wurde dies im Zusammenhang mit Fragen der Qualitätssicherung bei komplexen Dienstleistungen deutlich. Ist dem tatsächlich so, so stellt sich aus Deregulierungssicht allein noch die Frage nach dem niedrigsten zieladäquaten Regulierungsniveau.

Wie die Diskussion zeigte, bietet die Kammerorganisation hier einige Vorteile.

Angst davor, Staatsaufgaben zu übernehmen, geht zudem am Kern der Sache vorbei. Vielmehr bedeutet Selbstverwaltung eine erhebliche Ausweitung der eigenen Spielräume des Berufsstandes. Eine Erfüllung der entsprechenden Aufgaben durch die Staatsmacht würde im Zweifel mindestens zu den gleichen Kostenbelastungen (in Form spezieller Abgaben und Gebühren) führen wie die Finanzierung der selbstverwalteten Körperschaft. Zudem kann eine selbstverwaltete Organisation eher zu Kostendisziplin angehalten werden als eine Exekutivabteilung des Gesundheitsministeriums.

3.4. Europa und das deutsche Kammerwesen

Kritisiert wird die Beibehaltung des deutschen Kammerwesens vor dem Hintergrund des Verzichts europäischer Partnerländer auf entsprechende Einrichtungen, um die Freiheit der Bürger nicht einzuschränken.

Aus dem bereits gesagten geht hervor, daß der gewonnene Freiraum für Bürger und für Berufsangehörige durchaus zweifelhafter Natur sein kann. Möglicherweise bedeutet diese Freiheit für den Bürger einfach nur den Verlust verläßlicher Referenzen hinsichtlich der Qualität eines Leistungsangebotes. Für den Berufsstand beinhaltet diese Freiheit in der Regel die Freiheit, sich Maßstäbe von Dritten - meist dem Staat - setzen zu lassen. Kaum notwendig zu betonen, daß diese Maßstäbe oft wenig mit den tatsächlichen Ansprüchen zu tun haben, die die Praxis stellt.

Nur der Vollständigkeit halber sei angemerkt, daß eine Verlagerung von Kontroll- und Sanktionsaktivitäten direkt auf Staatsorgane und staatliche Aufsichtsbehörden eine wie auch immer geartete Ausweitung der Freiheit kaum bewirken wird.

3.5. Berufspolitische Konkurrenz zu den freien Verbänden

Mitunter wird in der möglichen politischen Konkurrenz zwischen Kammern und freien Verbänden ein Nachteil gesehen. Diesem Standpunkt zufolge verlangte der Gesetzgeber übereinstimmende Stellungnahmen von den angesprochenen Institutionen. Wegen der divergierenden Positionen von Kammern und Verbänden käme es zu solcher Übereinstimmung nicht oder es würde allenfalls der status quo festgeschrieben.

Dazu ist festzuhalten, daß ein Druck des Gesetzgebers zur einheitlichen Stellungnahme formell nicht möglich ist. Vielmehr ist jeder an der Meinungsbildung Beteiligte frei, seinen Standpunkt zu vertreten. Stellt sich heraus, daß die Einschätzung von Problemen sehr heterogen ist, ist es tatsächlich denkbar, daß ein Handeln des Gesetzgebers unterbleibt. Dies ist dann allerdings der unklaren Lage geschuldet, die unterschiedliche Einschätzungen zuläßt. Abweichend davon den Grund in der Pluralität der Organisationen zu suchen, hieße das Symptom zur Ursache zu erklären.

Ferner ist zu berücksichtigen, daß allein schon das bereits angesprochene Mäßigungsgebot einer Kammer mehr Zurückhaltung abnötigt, als das für stellungnehmende Verbände notwendig erscheint.

3.6. Spannungsverhältnis zur kassenärztlichen Vereinigung

Gemäß den Vorschriften des Sozialgesetzbuches (SGB V) sind die kassenärztlichen Vereinigungen zuständig für die Sicherung der Qualität der ambulanten Psychotherapie. Hier könnten sich Spannungsfelder mit den entsprechenden Bestrebungen einer Kammer ergeben. Dies Problematik sollte in der Ausgestaltung der konkreten Kammerarbeit Berücksichtigung finden.

4. Zur Verfassungsmäßigkeit von berufsständischen Kammern

Die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zu körperschaftlich strukturierten Trägern wirtschaftlicher und freiberuflicher Selbstverwaltung kann wie folgt zusammengefaßt werden:

Eine Institutionalisierung kann als verfassungsgemäß angesehen werden, wenn sie anerkennenswerte "öffentliche Aufgaben" zu erfüllen hat. Als Wahrnehmung einer legitimen öffentlichen Aufgabe ist nicht nur die Übernahme von ansonsten staatlichen Stellen obliegenden Verpflichtungen zu betrachten. Zu diesem ausdrücklich als legitim betrachteten Wirkungskreis von Kammern gehört auch die Förderung der Interessen der Wirtschaft (so bei der IHK, das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft) sowie bei den Berufsverbänden die Förderung der beruflichen Interessen der Mitglieder.

Bei legitimen öffentlichen Aufgaben muß es sich aber um besondere, deutlich umrissene, funktionsorientierte Aufgabenfelder handeln, an deren Erfüllung ein gesteigertes Gemeininteresse besteht. Kammern als Träger funktionaler Selbstverwaltungen haben daher jeweils nur ein spezielles (einen Wirtschaftszweig oder) ein berufsfeldbezogenes, aber kein sogenanntes allgemeinpolitisches Mandat. Das Bundesverfassungsgericht sieht als legitime öffentliche Aufgaben - diese sind Voraussetzung für die Errichtung eines öffentlich-rechtlichen Verbandes (mit Zwangsmitgliedschaft) - solche Aufgaben an, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber so geartet sind, daß sie weder im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können, noch zu den im engeren Sinne staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muß. Nur bei Überschreitung des körperschaftlichen Aufgabenbereiches kann eine Zwangsmitgliedschaft einen Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit des Artikels 2 Abs. 1 Grundgesetz darstellen. Nur wenn sich eine bestimmte Tätigkeit der Kammer mit Pflichtmitgliedschaft in Ansehung des Übermaßverbotes nicht vor Artikel 2 Abs. 1 Grundgesetz rechtfertigen läßt, führt dies zu einem Unterlassungsanspruch des Pflichtmitglieds. Selbst dies gilt nur dann, wenn der mit der Pflichtmitgliedschaft ohnedies verbundene Eingriff in die Freiheitssphäre des Mitglieds erweitert wird.

Zusammenfassend läßt sich daher feststellen, daß auch das Bundesverfassungsgericht die Pflichtmitgliedschaft in einer Kammer durchaus als Eingriff in die Freiheitsrechte des einzelnen Mitglieds erkennt, diesen Eingriff jedoch im Zusammenhang mit der Wahrnahme der o. g. legitimen öffentlichen Aufgaben als untergeordnet und hinnehmbar sieht.

5. Einige abschließende Bemerkungen

Wie deutlich geworden sein mag, gibt es gute Gründe dafür, bestimmte Berufsträger in Kammern zu organisieren. Der Schutz der Allgemeinheit und der Schutz des Berufsbildes als solches können entsprechende Institutionen rechtfertigen. Dennoch sind Grenzen zu beachten, die nicht überschritten werden dürfen. Immerhin üben Kammern teilweise hoheitliche Funktionen aus. Ohne penible Kontrolle besteht in solchen Gemengelagen immer eine gewisse Mißbrauchsgefahr.

Zunächst gilt, daß eine Pflichtmitgliedschaft nur dann verfassungsgemäß ist, wenn ihr legitime öffentliche Aufgaben zugrunde liegen. Ferner müssen die Grundsätze der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben. Nur soweit dies gewährleistet ist, darf die Allgemeinheit die entsprechenden Aufgaben an eine Kammer delegieren. Gefordert ist also ein waches Auge der Öffentlichkeit im allgemeinen und der Kammermitglieder im besonderen, wenn es zu "Anmaßungen" der Kammer kommt. Durchaus stattfindende rechtliche Auseinandersetzungen zeigen, daß das einzelne Kammermitglied weitreichende Möglichkeiten hat, sich im Falle eines Falles gegen Zumutungen seiner Kammer zur Wehr zu setzen.

Daneben sollte größter Wert auf eine zweckentsprechende Ausgestaltung der Kammersatzungen gelegt werden. Je besser die Satzung, desto weniger Mißbrauchsmöglichkeiten bestehen. Insbesondere den Regeln über die konkreten Aufgaben, die die Kammerversammlungen und ihre Gremien zu erfüllen haben, ist größte Aufmerksamkeit zu schenken. Auch die Besetzung der Ausschüsse und ihre Zusammenarbeit mit dem Vorstand sollten gründlich bedacht werden.

Vermieden werden sollte jede Möglichkeit, die Kammer zu einen Berufskartell umzuwandeln, indem Berufsanfängern der Zugang zum Berufsfeld systematisch erschwert wird. Zu nennen wären hier überzogene Anforderungen an Ausbildung bzw. Zusatzausbildungen.

Beliebt sind ferner völlig überzogene Beiträge zu berufsständischen Versorgungswerken. Gerade in diesem Bereich ist die Versuchung Fehlentwicklungen einzuleiten für eine Organisation, die praktizierende Berufsträger selbst verwalten, besonders groß. Jeder "Konkurrent" weniger bedeutet ein etwas sichereres eigenes Einkommen. Der Preis, den andere dafür zu entrichten haben, ist allerdings hoch. Patienten "zahlen" in der Regel mit der Erduldung schlechterer Leistungen als im Fall freierer Konkurrenz. Der Berufsstand insgesamt verliert an Flexibilität, denn "Neues" kommt eben in aller Regel von "Neuen", die die Möglichkeit bekommen, ihre Ideen umzusetzen. Gerade Psychotherapeuten sollten vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus dem schwierigen Verhältnis Ärzteschaft/Psychotherapeuten ein Gefühl für solche "Verknöcherungsrisiken" haben und daran arbeiten, sie zu vermeiden.

Schließlich sollte im Fall der Kammern für psychologische Psychotherapeuten und Kinder- und Jugendpsychotherapeuten, um den "Kammerfrieden" nicht von vornherein zu gefährden, eine eingehende Regelung hinsichtlich der Gleich- oder Ungleichbehandlung von ärztlichen und psychologischen Psychotherapeuten angestrebt werden.

Als besondere Problemquelle erscheint hier, daß ärztliche Psychotherapeuten nicht den Regeln der Psychotherapieausbildung unterliegen, sondern daß ihre Ausbildungsanforderungen separat von den Ärztekammernn festgelegt werden. Das daraus erwachsende Konfliktpotential für den neuen Berufsstand ist keinesfalls zu unterschätzen.

Soweit es gelingt, die angesprochenen Risiken durch umsichtige Handhabung der Möglichkeiten der Selbstverwaltung zu vermeiden, scheint zum heutigen Zeitpunkt eine Kammerorganisation als brauchbares Instrument der Organisation des neuen Berufsstandes. Offenbar können Psychotherapeutenkammern prinzipiell alle von sonstigen Kammern freier Berufe erfüllen Aufgaben übernehmen. Heterogene Interessen können mit demokratischer Legitimation in einer selbstverwalteten Körperschaft des öffentlichen Rechtes vertreten werden. Bei geeigneter Ausgestaltung können solche Organisationen ein Eigengewicht gegenüber Politik und freien Verbänden bilden. Dem Subsidiaritätsprinzip wird zudem durch eine Kammerorganisation bestens genügt.