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„Armut muss berühren“ – drei Thesen zum Stand und zu den Perspektiven der Armutsberichterstattung aus Sicht eines Wohlfahrtsverbandes


Sehr geehrte Damen und Herren,

ich möchte meine drei Thesen zum Stand und zu den Perspektiven einer Armutsberichterstattung aus dem Vergleich der Situation heute und den Rahmenbedingungen vor 20 Jahren herleiten, wie sie sich für eine verbandliche Armutsberichterstattung stellten.

Es waren vor allen Dingen vier Bedingungen, die für unsere Motivation, unsere Zieldefinitionen und für die Art und Weise, wie wir den ersten Armutsbericht des PARITÄTISCHEN präsentierten, ausschlaggebend waren:

  1. Der Armutsbegriff war tabuisiert.

Regierungssseitig gab es in Deutschland schlicht keine nennenswerte Armut. So heißt es in der Antwort auf eine entsprechende Große Anfrage der Bundestagsfraktion Die Grünen aus dem Jahre 1986, dass die Bundesregierung nicht bestreite, „…dass es heute – wie in früheren Zeiten – in der Bundesrepublik arme und benachteiligte Menschen gibt“. Doch: “Die Bundesregierung ist ebenso wie frühere Bundesregierungen der Auffassung, dass mit den Leistungen der Sozialhilfe der soziokulturelle Mindestbedarf sichergestellt wird.“

Fällt Armut somit in den Bereich der Dunkelziffer, so stellt die Bundesregierung hierzu ebenfalls sogleich fest: „ Die Bundesregierung geht davon aus, dass die Dunkelziffer in der Tendenz seit langem rückläufig ist.“

Armut stellte im parlamentarischen Raum im Grunde genommen einen oppositionellen Kampfbegriff dar. Bereits Heiner Geißlers Veröffentlichung „Neue Armut“ aus dem Jahre 1976 führte zu heftigstem Widerspruch und heftigem Leugnen seitens der damaligen sozial-liberalen Koalition.

Sicherlich ist derlei Leugnen taktisch motiviert. Wir wissen: Wer von Armut spricht, stellt der jeweiligen Bundesregierung ein Armutszeugnis aus. Wir wissen: Armut ist ein Vorwurf, der zu unmittelbarem politischen Handeln zwingt.

Doch war es nach meiner Beobachtung nicht lediglich ein politisch-taktisches Leugnen. Vielmehr drängte sich der Eindruck auf, dass bei ganz vielen Abgeordneten tatsächlich die feste und ehrliche Überzeugung vorherrschte, dass es in Deutschland Armut als ein Massenphänomen nicht gebe.

Symptomatisch kann in diesem Zusammenhang ein Wortgefecht zwischen dem Abgeordneten Egon Lutz (SPD) und dem Abgeordneten Cronenberg (FDP) in der Diskussion des Sozialberichtes 1986 genannt werden:

Abgeordneter Cronenberg: „Wer könnte schon behaupten, wir lebten in einer problemlosen Welt, in einer problemlosen Gesellschaft? Aber mit Fug und Recht kann man behaupten, dass sich das Umfeld für diese Gesellschaft verbessert hat. …Mein lieber Egon Lutz, wir haben es nicht, wie immer behauptet wird, mit einer wachsenden Armut zu tun – mein lieber Egon Lutz, es muss eine völlig andere Welt sein, in der Sie leben, die Sie uns hier eben geschildert haben.“

In ihrem Leugnen konnte sich die Politik von einer breiten Mehrheit in der Bevölkerung getragen fühlen. Das Sündenbockprinzip funktionierte. Mit etwas über zwei Millionen Arbeitslosen Ende der Achtziger Jahre und mittlerweile 600.000 Langzeitarbeitslosen wuchs die Arbeitslosigkeit und wuchs die Armut immer stärker in die Mitte der Bevölkerung hinein. Dass das Verdrängen dieser Gefahr ein Massenphänomen darstellen musste, verwundert nicht. Arm waren die anderen, armutsgefährdet waren die anderen. Arme waren Versager. Man selbst war wegen seiner hohen Leistungsbereitschaft vor dem Versagen geschützt.

Uns war daher völlig klar: Ziel des PARITÄTISCHEN musste es sein, Armut als Begriff in der Politik und in der Öffentlichkeit zu enttabuisieren. Nur die Enttabuisierung und die Akzeptanz der Tatsache, dass Armut in Deutschland ein Massenphänomen darstellte, bot die Voraussetzung, überhaupt über Armutsprobleme diskutieren zu können. Um diese Enttabuisierung zu erreichen, musste es uns gelingen, Armut zum Begriff von möglichst vielen Meinungsmachern und Multiplikatoren in den Medien zu machen.

  1. Armut war statistisch kaum durchdrungen

Ende der Achtziger Jahre waren es lediglich verstreute Fakten, statistische Untersuchungen, deren Zusammentragung die Armut in der Bundesrepublik belegten. Auf der qualitativen Ebene waren es vor allem Berichte von Praktikern, die aus ihrer Arbeit vor Ort auf die zunehmende materielle und psychosoziale Not in Deutschland aufmerksam machten und sie beschrieben. Im Grunde lag jedoch zur Quantität und Qualität des Problems recht wenig systematisches Wissen vor. Von einer statistischen Durchdringung konnte trotz so wertvoller Veröffentlichungen wie etwa von Richard Hauser und anderen aus dem Jahre 1981, einer Europäischen Studie zur Armut in der Bundesrepublik, nicht gesprochen werden.

Wir waren jedoch der festen Überzeugung: Wenn es gelänge, Armut statistisch zu belegen und zu durchdringen, könnte sich die Politik der Armutsbekämpfung nicht mehr entziehen, wäre die leidige Diskussion zur Frage, ob es Armut in der Bundesrepublik überhaupt gäbe, endlich erledigt.

  1. Es gab keine Armutsberichterstattung

Eine nationale Armutsberichterstattung, umfassend unabhängig, wurde seit Jahren insbesondere durch die Arbeitsgruppe Armut und Unterversorgung, ein Zusammenschluss von mit Armutsfragen befassten Wissenschaftlern, gefordert.

Die Verweigerung der Bundesregierung geschah mit äußerst fadenscheinigen Argumenten. Ich darf erneut aus der Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der Grünen aus dem Jahre 1986 zitieren:

„Die Bundesregierung hält eine Armutsberichterstattung schon deshalb für wenig zweckmäßig, weil der Begriff ‚Armut’ nicht allgemeingültig definiert werden kann“.

Verwiesen wird stattdessen auf Sozialbericht und Anderes, die eine Armutsberichterstattung ohnehin aus Sicht der Bundesregierung überflüssig machten.

Mit diesem Fehlen einer Armutsberichtserstattung, und der Verweigerung der Bundesregierung bekam ein fataler Teufelskreis eine Dynamik: So wurde die Nicht-Erstellung des Armutsberichtes mit dem Fehlen einer allgemein gültigen Definition begründet. Die Verweigerung des Armutsberichtes wiederum enthob die Bundesregierung der Pflicht, Armut überhaupt zu definieren. Und ein weiterer Teufelskreis wurde eröffnet: Das grundsätzliche Leugnen von Armut machte es vermeintlich legitim, gar nicht erst so genau hinzuschauen auf die Schattenseiten dieser Gesellschaft. Und das fehlende Wissen um die alltäglichen Belastungen am Rande unseres Gemeinwesens machte es wiederum so leicht, Armut zu leugnen.

So war der PARITÄTISCHE Armutsbericht von Anfang an kein Selbstzweck. Ziel war die nationale, offizielle Armutsberichterstattung. Wir gaben uns der aus heutiger Sicht möglicherweise etwas naivwirkenden Hoffnung hin, dass es nach der Installation einer nationalen Armutsberichterstattung nicht mehr möglich sein würde, Armut von der politischen Agenda zu streichen.

Und um dieses Ziel zu erreichen durften wir in der Präsentation unseres Armutsberichtes keinesfalls bescheiden sein. So wäre im Nachhinein sicherlich die Frage erlaubt gewesen, was unsere Veröffentlichung überhaupt zu einem Armutsbericht machte. Dass wir ihn darüber hinaus den „Ersten Armutsbericht des PARITÄTISCHEN für die Bundesrepublik Deutschland“ nannten, spekulierte aus Gründen der Öffentlichkeitsarbeit schon etwas damit, dass die Worte „des PARITÄTISCHEN“ möglichst untergingen.

Wir wussten, wir müssen eine möglich starke mediale Präsenz erreichen.

Auch die Arbeit von Herrn Hauser aus dem Jahre 1981 hätte das Prädikat Armutsbericht für die Bundesrepublik beanspruchen. Selbst das mit sehr großer Aufmerksamkeit bedachte Buch von Jürgen Roth aus dem Jahre 1971 mit dem Titel „Armut in der Bundesrepublik Deutschland“ hätte dieses Prädikat verdient, war es doch eine außerordentlich verdienstvolle Sammlung von Fakten, Analysen, empirischen Befunden, aber auch Fallbeispielen und Kleingeschichten zum Thema Armut.

Schließlich versuchten wir mit der Vorlage unseres Armutsberichtes die Bundesregierung unter Zugzwang zu bringen, in dem wir ankündigten, dass dieser Bericht nur alle zwei Jahre vorgelegt würde – bis die Bundesregierung eine nationale Armutsberichterstattung installiert habe.

  1. Als politisches Thema war Armut bei den Wohlfahrtsverbänden noch nicht etabliert

Durchaus verstanden sich die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege als Sozialanwälte der Benachteiligten in dieser Gesellschaft. Forderungen nach sozialem Ausgleich wurde in unterschiedlichsten Kontexten gestellt – von der Gesundheitsreform über Hilfen für Langzeitarbeitslose und den Ausbau der Sozialberatung bis hin zur mühseligen Reformdiskussion über den Warenkorb. Doch wurde diese Rolle noch relativ verhalten wahrgenommen.

Die grundlegende Auseinandersetzung mit der Armutsproblematik als gesellschaftliches Problem inklusive seiner Verteilungsaspekte blieb noch aus. Scharfe Kritik an der Politik oder der Regierung unterblieb.

So war es auch kein Wunder, dass der Anstoß für den Armutsbericht des PARITÄTISCHEN Gesamtverbandes von Praktikern kam, die in seinen beratenden Gremien tätig waren.

Dabei war die Präsentation des ersten Armutsberichtes des Verbandes durchaus auch angstbesetzt, hatte man doch überhaupt keine Erfahrung mit dieser Form der politischen Auseinandersetzung, geschweige denn mit der medialen Öffentlichkeit.

Keinem war klar, welche Veränderungen er in der Wohlfahrtslandschaft und insbesondere für den PARITÄTISCHEN mit der Vorlage dieses Berichts auslösen würde.

Und heute?

Schauen wir uns die Verhältnisse am heutigen Tage, 20 Jahre später, an, so dürfen wir durchaus feststellen: Wir waren erfolgreich. Der Armutsbegriff ist enttabuisiert, Statistiken gibt es reichlich, einen Nationalen Armutsbericht auch und alle Wohlfahrtsverbände üben sich mehr oder weniger in politischen und öffentlichen Auseinandersetzungen.

Und doch: Bei näherem Hinsehen will es scheinen, als seien wir über unsere Ziele hinausgeschossen, als seien uns unsere politischen Erfolge zum Teil zwischen den Fingern zerronnen oder wurden uns von anderen aus der Hand genommen.

Die eigentliche Wirkung, die wir mit unseren Aktivitäten erreichen wollten, nämlich Handlungsdruck aufzubauen, der die Politik dazu zwingt, Armut wirkungsvoll zu bekämpfen, wurde zum Teil nicht erreicht.

Ich möchte dies in drei Thesen zur Diskussion stellen:

These 1:

Armut ist als Begriff enttabuisiert, aber auch beliebig geworden. Der Handlungsdruck des Begriffs ist verschwunden.

Armut ist als politischer Begriff nunmehr fest etabliert. Man kann über Armut sprechen, man kann über sie diskutieren. Er ist in Teilen jedoch im Zusammenwirken von Politik, Wissenschaft und Lobbyisten auch zerredet worden.

Wir haben heute Einkommensarmut, Ressourcenarmut, Teilhabearmut, Armut an Mangel an Verwirklichungschancen, Armut als soziale Ausgrenzung und schließlich Bildungsarmut.

Diese Ausdifferenzierung des Armutsbegriffs ist fachlich im Grundsatz nicht zu kritisieren, auch wenn sich die Frage stellt, ob hier nicht Ursache und Wirkung in den Begrifflichkeiten verwechselt wird. Fest steht aber auch: Diese Zerfaserung des Armutsbegriffs hat ihm seine handlungsleitende Wirkung genommen. Indem das Einkommen als die zentrale Dimension von Armut ganz erheblich relativiert wurde, brachen sich naturgemäß auch die Zielsetzungen der Armutsbekämpfung. Wer ist arm ? Wie kann Armut überhaupt adäquat bekämpft werden ? Man kann nach zwanzig Jahren den Eindruck gewinnen, als stünden wir wieder am Anfang.

Und tatsächlich: Nicht selten wird die Ausdifferenzierung des Armutsbegriffs politisch derart missbraucht, dass sie als Legitimation benutzt wird, um das Gute mit dem Verweis auf das möglicherweise Bessere zu unterlassen. Jüngstes Beispiel ist das unselige Ausspielen von monitären Transferleistungen für arme Familien gegenüber notwendigen Infrastrukturleistungen. „Geld allein macht nicht glücklich“ lautet die Botschaft.  Und: „Bildung tut not.“

Dass der Schulbesuch jedoch keinen Wintermantel ersetzen kann und die noch so wichtige und beste Vorschule den Familien keine Würde geben kann, sollte eine  selbstverständliche Einsicht sein, doch es wird zu Teilen hartnäckig ignoriert. Gesellen sich hierzu noch Zyniker vom Schlage eines Sarrazins oder eines Buschkowskys, so verkehrt sich die Wirkung der Armutsdiskussion geradezu zur Beschimpfung der Armen.

War vor zwanzig Jahren noch das Ziel, die Bundesregierung zu einer Armutsdefinition zu zwingen, weil man von der Vorstellung ausging, eine solche Definition würde Handlungszwang automatisch auslösen, so sind wir eines Besseren belehrt worden. Eine differenziertere Diskussion über eine angemessene Definition von Armut kann ebenso schlichter Beliebigkeit Vorschub leisten.

These 2:

Das Fehlen aussagekräftiger Statistiken zur Einkommensarmut ist in den Augen der Öffentlichkeit statistischer Beliebigkeit gewichen.

Wie auch die Armutsdefinition soll die Statistik dazu dienen, Handlungsdruck aufzubauen. Die Verständigung auf eine 50 %-Schwelle zur Operationalisierung der Einkommensarmut war ein politischer Durchbruch sondergleichen. Es bestand nunmehr die Möglichkeit, mit ganz konkreten Zahlen zu operieren. Es bestand die Möglichkeit, auf politische Entscheidungsträger zuzugehen und sie mit festen Armutsquoten zu konfrontieren, über die wissenschaftlich Konsens bestand und die sich hinsichtlich der Operationalisierung sogar auf eine Übereinkunft auf Europäischer Ebene berufen konnte.

Für die Lobbyarbeit war dies ein ungeheuer wichtiges Instrument, das kaum überschätzt werden konnte.

Umso schockierender war das, was mit der Präsentation des dritten Armutsberichtes der Bundesregierung geschah und was die Öffentlichkeit nicht anders als ein statistisches Possenspiel wahrnehmen musste:

„Fast jeder Fünfte in Deutschland lebt in Armut“. So titelte die Berliner Zeitung am 22. April. Aus „einer der zentralen Studien für den dritten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung“ zitierte die Zeitung und wusste Erschreckendes zu berichten: Von 11,8 % auf 18,3 % sei die Armutsquote zwischen 2000 und 2006 gestiegen, was immerhin einen Sprung von 63 % bedeutete. Rund 14 Millionen Menschen hätten damit weniger als 60 % des „Mittleren Einkommens zur Verfügung“, also unter 870 Euro im Monat.

Geradezu dramatisch die Zahlen, die für die Kinder und Jugendlichen vermeldet wurden: So betrage die Armutsquote der 16 bis 24-Jährigen sogar 28,3 %, 19,2 % sei für alle Familien berechnet worden.

Am 18. Mai schließlich drängte es auch den Arbeitsminister, in der Bild am Sonntag für alle völlig überraschend, die Präsentation des seit Monaten überfälligen Armutsberichts bereits für den nächsten Tag anzukündigen und schon einmal einige Zahlen loszuwerden: Nicht mehr 18,3, sondern 13 % der Bundesbürger mussten demnach noch als arm gelten. Auch läge die Einkommensgrenze dem Arbeitsminister folgend nun nicht mehr bei 870 Euro, sondern nur noch bei 781 Euro im Monat. Die Armut unter den Jugendlichen läge nach dieser Statistik seit Jahren konstant bei 15 % und Familien stellten auch kein Problem dar, wenn sie nur arbeiten.

Wer glaubte, damit sei nun alles klargestellt, sah sich nur eine Woche später eines Besseren belehrt: Familienministerin von der Leyen, offensichtlich etwas sauer darüber, dass der Arbeitsminister seinen Bericht ohne Abstimmung mit ihrem Hause veröffentlicht hatte, legte am 26. Mai mit einer Prognos-Studie nach: 17,3 % betrüge die Armutsquote bei Kindern und Jugendlichen wirklich. Alleinerziehende und kinderreiche Familien zeigten ein besonders hohes Armutsrisiko. 23,9 % betrage die Quote für die 15 bis 18-Jährigen.

Die im Anschluss daran geübte Aufklärung über diesen „Zahlensalat“ geriet endgültig zum Desaster: Die vom Arbeitsminister zitierten und relativ gering ausgefallenen Armutsquoten basierten auf einer anderen Datengrundlage als die in der Berliner Zeitung zitierten, meldeten sich verschiedene Wissenschaftler gleich in mehreren Zeitungen zu Wort. Die Kommentare der Forscher reichten von „unausgewogen“ über „verwunderlich“ bis hin zu „statistischen Taschenspielertricks“, begierig aufgegriffen von den Medien. Der Scherbenhaufen war unübersehbar, der Schaden immens und nachhaltig. Der dritte Armutsbericht galt als Makulatur, bevor er überhaupt offiziell verabschiedet worden war. Das Vertrauen in die Armutsberichterstattung der Bundesregierung war dauerhaft dahin. Der flüchtige Einblick in den Variantenreichtum statistischer Erhebung dürfte dem Vertrauen in die ganze Disziplin ganz immens geschadet haben, auch wenn den Statistikern überhaupt kein Vorwurf zu machen war.

Das Renommee von Armutsquoten dürfte nach dieser Präsentation in etwa den von Wirtschaftsprognosen gleichen. Als lobbyistisches Instrument für den Kampf gegen die Armut hatte sich die Statistik damit mehr oder weniger erübrigt. Wo Quoten je nach Datenquelle zwischen 18 und 13 % schwanken, können sie kaum noch politischen Handlungsdruck aufbauen. Wo einmal der Blick auf die Relativität von Statistiken gelenkt ist, ist das Vertrauen zerstört. Wenn statt 18 auch 13 % berechnet werden können, warum dann nicht auch 8 %, so wird der Laie fragen.

Statt Handlungsdruck Fragezeichen!

These 3:

Der regierungsamtliche Armutsbericht ist zur Hofberichterstattung geworden.

Von Anfang an traten wir dafür ein, dass der Armutsbericht gesetzlich unterlegt und von einer unabhängigen Sachverständigenkommission erstellt werden müsse. In Analogie zum Kinder- und Jugendbericht sollte die Bundesregierung Stellung nehmen und der Bericht im Parlament diskutiert werden.

Von Anfang an wiesen wir darauf hin, dass bei einer Erstellung des Berichtes durch das Arbeitsministerium die Rollenkonflikte kaum auflösbar sein würden. Und schließlich mit dem dritten Armutsbericht muss festgestellt werden: Das Bedürfnis, regierungsamtliche Politik zu legitimieren, anstatt über Armut aufzuklären, hat offensichtlich obsiegt.

„Beschäftigungsaufschwung kommt bei allen an“

„Sozialtransfers verringern Armutsrisiken“

„Mindestsicherung weiterhin gewährleisten“

„Bildungsbeteiligung ist gestiegen – und muss weiter steigen“

„Wohnbedingungen weiter verbessert – Wohnungslosigkeit reduziert“

…dies sind einige Überschriften aus dem dritten Armutsbericht der Bundesregierung.

Dies ist ohne jeglichen Zweifel Hofberichterstattung.

Wenn die Präsentation des Armutsberichtes dann noch unter dem Motto „Der Sozialstaat funktioniert“ (Arbeitsminister Scholz) stattfindet, darf die Fachöffentlichkeit zu Recht sprachlos sein angesichts solcher Dreistigkeit.

Perspektiven:

Aus den Erfahrungen der letzten 20 Jahre möchte ich vor allem drei Konsequenzen ziehen:

  1. Der Armutsbericht muss unabhängig sein. Die Vorlage des dritten Armutsberichtes hat armutspolitisch mehr Schaden angerichtet, als Vernünftiges bewirkt. Die vorgelegten Gutachten und Daten wurden mit Interpretationen versehen, die sachlich und fachlich zum Teil kaum haltbar waren, jedoch die Bundesregierung ausschließlich in ein gutes Licht stellen sollten. Damit verliert Armutsberichterstattung jeglichen Ethos.

    Die Bundesregierung ist dringend aufzufordern, den Armutsbericht durch eine unabhängige Kommission zu erstellen lassen. Sollte die Bundesregierung dazu nicht bereit sein, sollte ernsthaft überlegt werden, ob sich die Zivilgesellschaft ihre Armutsberichterstattung nicht wieder zurückholt.

  2. Armutsberichte und ihre Akteure müssen den politischen Kontext reflektieren. Armutsberichte müssen selbstverständlich beschreiben, analysieren und Bestand nehmen. Sie müssen jedoch auch gesellschaftspolitische Ziele definieren, müssen sich einbetten in gesellschaftliche Entwicklungen und in politisch-strategisches Handeln. Der Armutsbericht muss zwingend verbunden sein mit einer klaren Vorstellung davon, wie Armut bekämpft werden soll. Armutsberichte müssen wieder in der Verbindung von Entstehungs- und Verwertungszusammenhang diskutiert werden. Armutsberichte müssen Teil einer Strategie der Armutsbekämpfung sein.

  3. Die rein kognitive Auseinandersetzung mit Armut begrenzt Armutsberichte in ihrer Wirkung. Eine gesellschaftliche und politische Armutsbekämpfung kann nur gelingen, wenn die Menschen in dieser Gesellschaft in der Politik Armut bekämpfen wollen. Um Armut bekämpfen zu wollen, muss eine Wahrnehmung von Armut existieren, muss eine Motivation vorhanden sein, muss ein Wille gegeben sein.

    Armutsberichte müssen daher die Menschen nicht nur erreichen, sondern sensibilisieren und motivieren zugleich. Wenn der Begriff Armut lediglich im Zusammenhang mit Statistiken erfahren wird, wenn Berichte über Armut keine Emotionen hervorrufen, so werden sie auch nicht motivieren und werden kein gesellschaftliches und politisches Handeln auslösen.

    Wir brauchen eine Armutsberichterstattung, die die Menschen berührt, die Gefühle bei ihnen auslösen. Sei es Wut, sei es Empörung oder auch Scham, wie wir es 1989 nannten: Ohne ein solches Gefühl wird keine echte Bereitschaft entstehen können, Armut zu bekämpfen. Wir sollten daher vermehrt darüber nachdenken, wie wir neben die Armutsberichte die sich als politische Planungsgrundlagen verstehen, solche stellen, die von Armut erzählen, die Geschichten transportieren, die den Menschen helfen, ihre Augen zu öffnen in ihrem Umfeld.

    Die Erkenntnis beginnt mit der Wahrnehmung – nicht nur im Kopf, sondern im Herzen und sogar im Bauch.

Dr. Ulrich Schneider,

Hauptgeschäftsführer des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes, anlässlich der Tagung „20 Jahre Armutsberichterstattung“

am 5. November 2009


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