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Verzicht auf Demographiereserve [1]

Bündnis 90/Die Grünen lassen „Pflegebürgerversicherung“ berechnen. Bündnis 90/Die Grünen aktualisieren ihr schon vor längerer Zeit beschlossenes Modell der Bürgerversicherung regelmäßig mit empirischen Daten. Für die Krankenversicherung haben sie das (ebenfalls unter Leitung von Prof. Rothgang) schon vor einem Jahr erledigt[1]. Nun war die Pflegeversicherung dran, die sowohl in der Methodik als auch bei den empirischen Ergebnissen einige Unterschiede zur Krankenversicherung aufweist.


Bei der Präsentation des BARMER GEK Pflegereports 2011 (vgl. Artikel in dieser Ausgabe) kam natürlich auch die Sprache auf die Finanzierung. Dabei verwundert nicht, dass die BARMER GEK als eine der zwei verbliebenen Ersatzkassen (neben der HEK) mit ausschließlicher Selbstverwaltung durch die Versicherten, strikt am Umlagesystem festhält und ein kapitalgedecktes Finanzierungssystem ablehnt. Bemerkenswert ist aber, dass auch der wissenschaftliche Leiter des Pflegereports, Professor Heinz Rothgang vom Zentrum für Sozialpolitik der Universität Bremen, die Gelegenheit nutzte, seine Erkenntnisse zur Finanzierungsproblematik in der Pflegeversicherung relativ breit zu präsentieren. Er hält eine kapitalgedeckte Zusatzversicherung für „nicht zielführend“ und rät auch von dem Aufbau einer kollektiven Demographiereserve dringend ab. Diese Position beruht auf einer Studie[2], die Rothgang zusammen mit seinen Mitarbeitern im Auftrag der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen erstellt hat.

Zunächst ist positiv hervorzuheben, dass Bündnis 90/Die Grünen ihr schon vor längerer Zeit beschlossenes Modell der Bürgerversicherung regelmäßig mitempirischen Daten aktualisieren und es nicht bei politischen Bekenntnissen belassen. Für die Krankenversicherung haben sie das (ebenfalls unter Leitung von Prof. Rothgang) schon vor einem Jahr erledigt[3]. Nun war die Pflegeversicherung dran, die sowohl in der Methodik als auch bei den empirischen Ergebnissen einige Unterschiede zur Krankenversicherung aufweist. Wir resümieren die Ergebnisse, die aktueller nicht sein könnten.

Die Soziale Pflegeversicherung (SPV) leidet ebenso wie die GKV unter einer strukturellen Einnahmeschwäche, „die daraus resultiert, dass die Gesamtsumme der beitragspflichtigen Einnahmen … langsamer wächst als das Bruttoinlandsprodukt.“ Sie beruht darauf, „dass in den letzten Jahren eine Abwanderung junger, gesunder und einkommensstarker Versicherter in die Private Pflegepflichtversicherung (PPV) stattgefunden hat und die beitragspflichtigen Einkommensanteile – Löhne, Gehälter und Lohnersatzleistungen bis zur Beitragsbemessungs­grenze – nicht in gleichem Maße gewachsen sind wie andere Anteile des Volkseinkommens.“ Außerdem weisen die Autoren auf weitereUngerechtigkeiten hin, „die sich sowohl auf die horizontale als auch auf die vertikale Gerechtigkeit beziehen.“ Nach der Forderung horizontaler Gerechtigkeit müssen ökonomisch gleichstarke Wirtschaftssubjekte auch in gleicher Weise durch Beiträge belastet werden. Nach dem Gesichtspunkt der vertikalen Gerechtigkeit soll die relative Belastung verschieden hoher Einkommen angeglichen werden. Beiden Forderungen widerspricht die gegenwärtige Ausgangslage. „Die … Begünstigung der Mitglieder der Privatversicherung ist in der Pflegeversicherung sogar noch deutlicher stärker ausgeprägt als im Bereich der Krankenversicherung.

Solche Feststellungen liegen nicht nur dem Bürgerversicherungsmodell von Bündnis 90/Die Grünen zugrunde. Auch die politischen Konsequenzen für das „Grundmodell der Grünen Bürgerversicherung“ überraschen nicht: Einbeziehung aller bislang PPV-versicherten Bürger in ein einheitliches System; Beitragspflicht für alle Einkommensarten und Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze in der SPV auf die der Rentenversicherung. Es ist auch nicht überraschend, dass das Grüne Modell an der Einführung eines Beitragssplittings für die Mitversicherten festhält: Nur Mitversicherte, die Kinder erziehen oder Pflegeleistungen erbringen, sollen weiterhin beitragsfrei versichert sein.

Nach dem Untersuchungsauftrag sollen die „fiskalischen und verteilungspolitischen Effekte der Einführung einer Pflegebürgerversicherung“ untersucht werden. Dabei wird so getan, als könne man von einem Tag auf den andern das ganze System umstellen. Die Vernachlässigung der politisch entscheidenden und massiven Umstellungsprobleme darf man den Gutachtern jedoch nicht zum Vorwurf machen. Immerhin hat die empirische Modellierung einer Utopie auch ihren heuristischen Wert. Berechnet werden vor allem die Beitragssatzeffekte; dabei wird danach differenziert, wieweit sie auf die Ausweitung des Personenkreises bzw. auf die Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze zurückzuführen sind. Außerdem will man wissen, wie die Rückwirkungen auf die Einkommenssteuer sind und wie eine kollektive Demographiereserve wirken würde. Zentrale Grundlage der Berechnungen ist eine „zellenbasierte Makrosimulation“ u.a. mit den Einkommensdaten des soziökonomischen Panels (SOEP).

Bei der Beitragsvorausberechnung für die Soziale Pflegeversicherung (unter Status quo Bedingungen) gibt es das erste überraschende Ergebnis: Die vom BMG prognostizierte „Beitragssteigerung ist unter den gewählten Modellannahmen zu hoch, da das BMG die unterschiedliche Altersstruktur von SPV- und PPV-Versicherten nicht berücksichtigt und einen großen Teil der Bevölkerungsalterung, der in der PPV zu erwarten ist, …der SPV zurechnet.“ Von 2010 bis 2060 sagen die Autoren nämlich in der SPV einen Anstieg der Zahl der Leistungsempfänger in Höhe von 53 Prozent voraus, in der privaten Pflegeversicherung jedoch in Höhe von 281 Prozent! Unter ceteris paribus Bedingungen kommen Rothgang et al. somit zu dem Ergebnis, dass es trotz einer „inflationsindexierten Leistungsdynamisierung – wie sie auch vom BMG unterstellt wird – bis 2050 lediglich zu einem Beitragssatzanstieg auf 2,3 Beitragssatzpunkte“ kommen wird. Bei einer kaufkrafterhaltenden Dynamisierung, deren Bedeutung unterstrichen wird, kommt es dagegen zu einer Beitragssatzsteigerung auf mehr als 3 Beitragssatzpunkte.

Wenn die Pflegebürgerversicherung ohne Übergangsregelungen eingeführt würde, käme es heute zu einer Reduktion des notwendigen Beitragssatzes um rund 0,4 Beitragssatzpunkte. „Dies entspricht einer Reduktion um rund 20 Prozent. Der Effekt einer Pflegebürgerversicherung ist damit relativ sogar größer als der einer Bürgerversicherung in der Krankenversicherung (16 Prozent).“ Dabei kumulieren die Effekte der Ausweitung des Personenkreises und der Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze. Dass zwischen den Beitragsbemessungsgrenzen von GKV und Rentenversicherung ‚Musik spielt‘, d.h. in der Einkommensschicht zwischen den beiden Werten überproportionale Einkommenszuwächse realisiert werden, ist übrigens auch eine Erkenntnis der Deutschen Bundesbank, die regelmäßig an den ‚Schätzerkreisen‘ für Gesundheitsfonds und Rentenversicherung teilnimmt.

Die Frage der Auftraggeber nach den Rückwirkungen auf die Einkommen­steuerein­nahmen ist - angesichts der neuen Regelungen zur Abzugsfähigkeit der Beiträge durch das Bürgerentlastungsgesetz - verantwortungsvoll. Die aus der Pflegebürgerversicherung resultierenden Effekte sind allerdings „so gering, dass sie im Rahmen der Modellungenauigkeiten nicht mehr sinnvoll ausgewiesen werden können.“ Sie bleiben auch gering, wenn der Beitragssatz für die Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs merklich angehoben wird. Dass die Grüne Pflegebürgerversicherung schließlich zu einer deutlichen Verbesserung der horizontalen und vertikalen Verteilungsgerechtigkeit führt, liegt auf der Hand und läßt sich auch empirisch zeigen.

Bemerkenswert und politisch wirksam sind vor allem die Ergebnisse der Berechnungen zur kollektiven Demographiereserve. So würde eine „Beitragssatzerhöhung von gut einem halben Beitragssatzpunkt, die sofort vorgenommen wird“, in etwa ausreichen, „um den Beitragssatz bis 2060 konstant zu halten.“ Die Schwäche dieses von den GRÜNEN bisher unterstützten Konzepts ist jedoch, dass man damit zwar drei Dekaden zum Kapitalaufbau bräuchte und für zwei Dekaden das Kapital beitragsmindernd einsetzen könnte. Für die Zeit danach folgt allerdings eine sehr ernüchternde Feststellung: Dann wäre „die Situation so, als hätte es den zwischenzeitlichen Kapitalstock nie gegeben.“

Gerechnet wird mit unterschiedlichen Zinsvarianten. Es wird auch die Frage erörtert, ob die Rücklagen der PPV in die neue Pflegebürgerversicherung eingebracht werden sollten. Empirisch hat sie jedoch „insgesamt eine eher geringe Bedeutung. Die Unterschiede zwischen beiden Optionen liegen in allen Varianten deutlich unterhalb von einem Zehntel Beitragssatzpunkt.“ Außerdem sorgen sich die Autoren um die Kapitalmarktrisiken für den zwischenzeitlich auf bis zu 230 Mrd. Euro auflaufenden Kapitalstock. Schließlich fürchten sie das „politische Risiko“, dass dieser Fonds ggf. in einer Finanzkrise auch für andere Zwecke angezapft werden könnte.

Das zentrale Argument gegen die Demographiereserve bezieht sich jedoch auf ihre fehlende Nachhaltigkeit: Bei einer „temporäre(n) Kapitalbildung“ spränge der Beitragssatz zur Bürgerversicherung „in dem Moment, in dem der Kapitalstock abgeschmolzen ist, wieder auf den ‚normalen‘ Beitragssatzpfad im Umlageverfahren zurück.“ „Dies ist darauf zurückzuführen, dass der Gedanke einer ‚Untertunnelung‘ eines ‚Pflegeberges‘ nicht zutreffend ist. Zwar sinkt die Zahl der Pflegebedürftigen ab Mitte der 2050er Jahre wieder, jedoch sinkt auch die Zahl der Beitragszahler. In einem Umlageverfahren ist aber das Verhältnis von Pflegebedürftigen zu Beitragszahlern für den Beitragssatz entscheidend, nicht die bloße Zahl der Pflegebedürftigen.“ Die entsprechenden Zahlen seien bereits heute unwiderruflich durch die Fertilitätsentwicklung vorgeprägt. „Der ‚Tunnel‘ in den ‚Berg‘ führt aus diesem nicht wieder hinaus. Vielmehr muss dann ein Ausgang durch eine ‚vertikale Bohrung‘ nach oben auf das Hochplateau gesucht werden – zurück auf den ‚normalen‘ Beitragssatzpfad im Umlageverfahren.

Die Pointe kommt nun dadurch, dass die Autoren diese Erkenntnis mit der aktuellen Staatsschulden-Problematik verbinden: In Bezug auf die angestrebte Generationengerechtigkeit sei die Demographiereserve ineffizient, „da öffentliche Schulden, für die höhere Sollzinsen zu zahlen sind, mit dem Aufbau eines Kapitalstocks kombiniert werden, für den niedrigere Habenzinsen bezogen werden. Im Hinblick auf die Generationengerechtigkeit wäre es daher sinnvoller, Steuern zu erhöhen und damit die Staatsverschuldung abzubauen als einen Kapitalstock in einem Sozialversicherungssystem neu aufzubauen“, so Rothgang bei der Präsentation des BARMER GEK Pflegereports. Hier haben die Grünen schnell gelernt und sind inzwischen von der Idee des Kapitalstocks abgerückt. Der stellvertretende Vorsitzende der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Bundestag, Fritz Kuhn, hat es am Tage nach der Vorstellung des Gutachtens (20. Oktober 2011) besiegelt.


[1]Quelle: Gesundheitspolitischer Informationsdienst (gid), Ausgabe 24, 11.12.2011; Nachdruck mit freundlicher Genehmigung der Redaktion.

[2] Prof. Heinz Rothgang et al.: „Berechnungen der finanziellen Wirkungen verschiedener Varianten einer Pflegebürgerversicherung, Gutachten aus dem Zentrum für Sozialpolitik im Auftrag der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen“, vorgestellt am 19. Oktober 2011 in Berlin.

[3] Am 11. Oktober 2010 hatte die Bundestagsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN in Berlin „Das Gutachten zur grünen Bürgerversicherung“ präsentiert. Es wurde von Professor Heinz Rothgang, Robert Arnold und Rainer Unger vom Zentrum für Sozialpolitik der Universität Bremen erstellt.


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