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Geht der Reform der Eingliederungshilfe die Luft aus?[1]


Ein schlanker Referentenentwurf für ein Bundesteilhabgesetz erwartet

Die im Koalitionsvertrag vereinbarte finanzielle Entlastung der Kommunen durch Entkoppelung wird nicht über die Reform der Eingliederungshilfe erfolgen. In der mittelfristigen Finanzplanung des Bundes sind keine Mittel für ein Bundesteilhabegesetz eingeplant. Das ist seit Mitte März bekannt. Schon die gemeinsamen Überlegungen der sogenannten „Schäuble-Scholz-Connection“ zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ließen frühzeitig die Abkehr von der im Koalitionsvertrag gesteckten Linie erkennen. In einem Papier heißt es zur Eingliederungshilfe: „Die Eingliederungshilfe wird wie im Koalitionsvertrag vorgesehen neu geregelt. Die Finanzierungsverantwortung bleibt aber im Hinblick auf die Übernahme des Anteils von Ländern und Gemeinden an den Kosten der Unterkunft vollständig dezentral bei Ländern und Kommunen.“ Die Behindertenverbände fürchten nun, dass damit der Wille zu substantiellen Leistungsverbesserungen für behinderte Menschen zu kommen, deutlich erlahmen könnte. Der Reform sei „die Lokomotive“ abhandengekommen.

Zur Erinnerung: Der Koalitionsvertrag sieht ab 2018 eine Entlastung der Kommunen in Höhe von 5 Mrd. Euro jährlichdurch den Bund vor. Dass ist im Finanzplan des Bundes auch berücksichtigt worden, allerdings nicht im Einzelplan 11 des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS), sondern im Einzelplan 60, also im Bereich der Allgemeinen Finanzverwaltung. Daneben sind für die Jahre 2015 bis 2017 vereinbart, dass die Kommunen jedes Jahr um eine Mrd. Euro entlastet werden. Die Entlastung erfolgt hälftig durch eine gleichmäßige Erhöhung der Erstattungsquoten für Unterkunft und Heizung nach im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitssuchende (§ 46 Absatz 5 SGB II) und hälftig durch einen höheren Anteil der Gemeinden an der Umsatzsteuer. Darüber hinaus hat die Koalition vereinbart, weitere 5 Mrd. Euro in den Jahren 2015 bis 2017 im Rahmen eines kommunalen Investitionsprogramms in Höhe von 3,5 Mrd. Euro und einer zusätzlichen Entlastung der Kommunen um 1,5 Mrd. Euro im Jahr 2017 zur Verfügung zu stellen. Die Entlastung der Kommunen erfolgt nicht über die Eingliederungshilfe. Eine zielgenaue Entlastung sei über diesen Weg nach Meinung des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) nicht möglich.

Die Stimmung beim Sozialverband VdK und den anderen Behindertenorganisationen ist deutlich eingetrübt. Unbegründet sind die Sorgen nicht. Zwar steht im Koalitionsvertrag, dass die Eingliederungshilfe reformiert werden soll und ein modernes Teilhaberecht entwickelt wird. Die Neugestaltung der Leistungen soll aber so geregelt werden, dass keine neue Ausgabendynamik entsteht. Eine Reform ohne Geld also? Erschwerend tritt hinzu: Zwischen 2012 und 2020 wird die Zahl der Anspruchsberechtigten um 24 Prozent, die Ausgaben sogar um 31 Prozent steigen.

Wenn auch der Bundeshaushalt kein Geld hergibt, ein Bundesteilhabegesetz dürfte trotzdem kommen. Alles andere wäre eine Blamage. Denn die Erwartung bei den Betroffenen ist groß. Nicht zuletzt hat Deutschland auch die Behindertenrechtskonvention unterschrieben und ist damit die Verpflichtung eingegangen, das deutsche Recht in deren Sinne weiterzuentwickeln. So hat eine Hochrangige Arbeitsgruppe unter Leitung von Staatssekretärin Gabriele Lösekrug-Möller aus dem BMAS gute neun Monate lang über die Reformziele beraten und die Kernpunkte eines Bundesteilhabegesetzes erörtert. In dem Kontext eines Bundesteilhabegesetzes wird die Eingliederungshilfe nur eine, wenngleich auch zentrale, Rolle spielen. Der Abschluss des Berichts erfolgte im April 2015. Erwartungsgemäß wurden viele Themen kontrovers diskutiert. Vieles blieb auch offen.

Wie geht es nun weiter? Bis Ende dieses Jahres will das BMAS einen Referentenentwurf für ein Bundesteilhabegesetz vorlegen, die Kabinettsbefassung soll Anfang 2016 erfolgen. Im bisherigen Beratungsprozess haben sich einige inhaltliche Schwerpunkte herauskristallisiert:

·        Die Weiterentwicklung des Behinderungsbegriffs und der Eingliederungshilfe zu einem modernen Teilhaberecht.

·        Die Koordination der Rehabilitationsträger untereinander. Dazu könnte das SGB IX weiterentwickelt werden, denn dieses ist häufig zu allgemein gehalten und lückenhaft. So bleibt die Nicht-Beachtung von Zuständigkeiten ohne Rechtsfolgen. Trotz gesetzlicher Verpflichtung habe sich kein einheitliches Bedarfsfeststellungs- und Teilhabeplanverfahren etabliert. Besonders deutlich würde dies bei der Früherkennung und Frühförderung behinderter Kinder. Daneben wird auch eine trägerunabhängige Beratung durch Behinderte selbst gewünscht.

·        Die Eingliederungshilfe wird zu einem bedarfsdeckenden Leistungssystem weiterentwickelt und aus dem Fürsorgesystem herausgelöst. In diesem Zuge soll die gegenwärtige Einkommens- und Vermögensanrechnung überprüft werden. Die Leistungen sollen personenzentriert erbracht werden und nicht mehr wie bislang von einer bestimmten Wohnform abhängen. Wunsch- und Wahlrechte werden gestärkt. Die Eingliederungshilfe soll sich dabei auf die Fachleistungen konzentrieren, die im SGB XII neu zu regeln sind. Heute existiert keine abschließende Definition, welche Leistungen darunter fallen. Eine zusätzliche neue Leistung, neben der Fachleistung, soll das Bundesteilhabegeld darstellen; entweder als zusätzliche pauschalierte Geldleistungen, anstelle einer Fachleistung oder als Möglichkeit zur Entlastung der Träger der Eingliederungshilfe. Bei letzterem würde es für Leistungen der Eingliederungshilfe voll angerechnet werden.

·        Eine Sonderstellung nimmt die Versorgung behinderter Kinder und Jugendlicher ein. Verschiebebahnhöfe und „Schwarze Löcher“ kennzeichnen, so die Sachverständigen-kommission zum 13. Kinder- und Jugendbericht, die Leistungsgewährung. Hauptproblem stellt die Abgrenzung von erzieherischen und behinderungsbedingten Bedarfen dar, bei der Unterscheidung zwischen geistigen und seelischen Behinderungen oder der Zuständigkeitsklärung bei Mehrfachbehinderungen. Die Entwicklungsdynamik junger Menschen macht eine trennscharfe Unterscheidung nahezu unmöglich. Die Betroffenen aber bleiben nur zu oft im Zuständigkeitsgestrüpp hängen. Diskutiert wurde deshalb eine „große Lösung“ – die Zusammenführung der Leistungen für Kinder und Jugendliche mit Behinderungen in einem SGB XIII. Es wäre überraschend, sollte es dazu kommen.

Weniger überraschend dürfte sein, dass die Sozialversicherungsträger „gewarnt“ sind. Die Reform der Eingliederungshilfe muss finanziert werden. Inhaltliche Berührungspunkte gibt es genug, so dass die Kranken- und Pflegekassen zusätzliche Ausgaben auf sich zukommen sehen:

·        In der häuslichen Krankenpflege gilt es zu klären, wer für die Leistungen der medizinischen Behandlungspflege in vollstationären Einrichtungen der Hilfe für Behinderte und Werkstätten für Behinderte zuständig ist. In Rede steht hier ein Betrag von ca. 228 Mio. Euro pro Jahr, den die gesetzlichen Krankenkassen zusätzlich zu übernehmen hätten.

·        Sollte es zu einer Verschiebung der Finanzierungsverantwortung für die medizinische Behandlungspflege in stationären Pflegeeinrichtungen von der Pflege- in die Krankenversicherung kommen, führt dies in der GKV zu Mehrausgaben von 2,3 Mrd. Euro.

·        An der Schnittstelle von Eingliederungshilfe und Pflegeversicherung bedeutet Personenzentrierung, für die Menschen in vollstationären Einrichtungen der Hilfe für behinderte Menschen einen Anspruch auf ambulante Leistungen der Pflegeversicherung einzuführen. Dies würde in erster Linie die Sozialhilfeträger entlasten, die heute die notwendigen Pflegeleistungen bezahlen und hierfür von den Pflegekassen im Rahmen einer Komplexgebühr in Höhe von 266 Euro im Monat abgegolten werden. Das BMAS beziffert die Mehrbelastungen der Pflegekassen auf bis zu 2 Mrd. Euro im Jahr.

Neben den Kranken- und Pflegekassen sorgen sich aber auch die Betroffenen selbst. Schließlich soll mit der Reform ausdrücklich auch die Einführung eines Bundesteilhabegeldes geprüft werden. Die Hochrangige Arbeitsgruppe kommt zu dem Ergebnis, dass dies – je nach Ausgestaltung – bis zu 4,2 Mrd. Euro kosten würde. Hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung konnte sie sich aber auf keine einheitliche Position verständigen. Nun, da sicher ist, dass sich der Bund nicht mehr in der Verpflichtung zur Finanzierung der Reform der Eingliederungshilfe sieht, stellt sich die Frage, welche Finanzierungsspielräume sich für diese Fachleistung noch erschließen lassen. Wenn überhaupt, dürfte es hier nur zu einer kleinen Lösung kommen können, bei der Fachleistungen durch Geldleistungen abgelöst werden können. Die Einführung eines Bundesteilhabegeldes ist nach dem Richtungsschwenk im Finanzministerium nicht wahrscheinlicher geworden.

 


[1] Gesundheitspolitische Notizen (gid), 20. Jg., Nr. 21/ Nr. 22, 14. September 2015; Nachdruck mit freundlicher Genehmigung der Redaktion.


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