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Wirkungen und Nebenwirkungen – Wirkungsorientierung im Bundesteilhabegesetz – die menschenrechtliche und andere Perspektiven

Bericht über eine Fachtagung des PARITÄTischen Wohlfahrtsverbandes in Kooperation mit dem Institut Mensch, Ethik und Wissenschaft am 28. Februar 2018


Das Bundesteilhabegesetz (BTHG), dessen erste Regelungen zum 1.1.2017 in Kraft getreten sind, soll das Recht für Menschen mit Behinderungen im Einklang mit der UN-Behindertenrechtskonvention weiterentwickeln. Schwerpunkt der Tagung, zu der der PARITÄTische in Zusammenarbeit mit dem Institut Mensch, Ethik und Wissenschaft eingeladen hatte, waren aber nicht die Menschenrechte oder die Frage nach der Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention, sondern mit der Tagung sollte geklärt werden, wie der gesetzgeberische Auftrag, die Wirkung der vereinbarten Maßnahmen zu belegen, erfüllt werden kann.

Rolf Rosenbrock, Vorsitzender des Paritätischen Gesamtverbandes, eröffnete die Tagung mit der Erklärung, selbstverständlich sei der Paritätische bereit, den gesetzlichen Auftrag, die Wirksamkeit von Leistungen darzustellen, nachzukommen; aber er verwies gleichzeitig darauf, dass der Gesetzgeber nichts dazu gesagt hat, wie denn der Wirksamkeitsnachweis erfüllt werden könne. Dies sei aber andererseits auch eine Chance für die Praxis der Eingliederungshilfe, denn es gilt in den noch zu vereinbarenden Rahmenverträgen nach § 131 SGB IX die Grundsätze und Maßstäbe für die Wirksamkeit von Leistungen (§ 131 Abs. 1 Nr. 6 SGB IX) zu vereinbaren. Diesen Gestaltungsspielraum gilt es zu nutzen, damit auch die Menschen von diesen Neuregelungen profitieren.

Dr. Sigrid Arnade von der Interessensvertretung „Selbst bestimmt leben“ beschrieb in ihrem Beitrag noch einmal die zentrale Aufgabe des Bundesteilhabegesetzes, die Menschenrechte und die UN-Behindertenrechtskonvention zum Maßstab und zur Leitlinie der folgenden Debatte um Wirksamkeit von Leistungen und Maßnahmen zu machen.

Theo Klauß, Professor an der Pädagogischen Hochschule Heidelberg und Vorstandsmitglied im Bundesverband der Lebenshilfe, griff diesen Hinweis auf und fragte, was die Politik denn unter Wirksamkeit verstehe. Wenn eine Leistung wirksam sein soll, so müsse zuvor geklärt werden, was denn mit dieser Leistung erreicht werden soll. Dies setze voraus, dass zuvor ein Ziel, das mit der Leistung erreicht werden soll, vereinbart worden sei. Das Bundesteilhabegesetz sehe deshalb die individuelle Teilhabeplanung im ersten Teil des SGB IX und die Gesamtplanung im zweiten Teil des SGB IX vor. Im 2. Teil des SGB IX finden sich zukünftig die Leistungen der Eingliederungshilfe.

Klauß plädierte dafür, sich nicht auf schnelle und scheinbar einfach zu operationalisierende Kriterien für Wirksamkeit einzulassen; denn damit würde man schnell in die „ökonomische Falle“ laufen. Leicht messbare formal-organisatorische Aspekte würden den Blick auf das Wesentliche beschränken. Teilhabe am sozialen Leben sei eben mehr als Kompetenzzuwachs (kein alleine einkaufen, Wohnung aufräumen, …). Im Weiteren verwies Klauß auf die Wirksamkeitsforschung von Petra Gromann, Fulda, die sehr deutlich macht, dass Teilhabe von Menschen mit Behinderungen bei der Teilhabeplanung beginne. Letztlich müssen sich die Wünsche, die Erwartungen, die Bedarfe und die Bedürfnisse des einzelnen Menschen in der Teilhabeplanung wiederfinden. Sie bestimmen die Ziele und damit dann auch die Maßnahmen, die für die Zielerreichung erforderlich sind.

Einen sehr pragmatischen Ansatz zur Wirksamkeitsforschung trug Klaus Schellberg, Diplom-Kaufmann und Professor an der Evangelischen Hochschule Nürnberg, vor. Er plädierte dafür, die Wirksamkeit einer Leistung auch unter ökonomischen Gesichtspunkten zu bewerten und plädierte somit auch für mehr Verständnis für die Leistungsträgerseite – also für die zukünftigen Träger der Eingliederungshilfe. Im Alltag würde jeder entsprechend vorgehen: der Käufer einer Leistung würde für sich definieren, was er von einem Produkt erwarte. In einem zweiten Schritt würde er sich auf dem Markt umschauen, wer dieses Produkt zu welchem Preis anbiete. Somit würde er Kosten und Nutzen gegeneinander abwägen.

Doch dieses Alltagsprinzip funktioniere im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis nicht; denn der Leistungsberechtigte definiere in der Teilhabeplanung das Ziel, das erreicht werden soll, der Leistungserbringer könne dann erklären, mit welchen Maßnahmen das Ziel erreicht werden könne. Der Leistungsträger müsse dann diese Maßnahmen bezahlen. Er müsse sich gegenüber den Geldgebern (im engeren Sinn: Parlament, im weiteren Sinne: Steuerzahler) für die steigenden Ausgaben in der Eingliederungshilfe rechtfertigen. Deshalb plädierte Schellberg dafür, dieses Dilemma des Leistungsträgers ernst zu nehmen. Schellberg griff die Überlegungen von Klauß und Gromann auf und plädierte für einen Drei-Schritt: es gilt gemeinsam über die Wirkung der Leistungen zu kommunizieren. Dies kann gelingen, wenn die Wirksamkeit der Leistungen dokumentiert wird. Damit entstünde dann ein Controlling, das nicht mit Kontrolle verwechselt werden dürfe. Notwendigerweise müssen auch die Menschen mit Behinderungen Teil dieses Prozesses sein, denn nur sie können letztlich abschließend beurteilen, wie eine Leistung wirkt.

In der nachfolgenden Diskussion griff Martin Theben, Rechtsanwalt in Berlin mit dem Schwerpunkt Arbeitsrecht, die Überlegungen Schellbergs auf und verstärkte nochmals dessen Drei-Schritt: der Leistungsberechtigte müsse die Ziele bestimmen, der Leistungserbringer müsse in Abstimmung mit dem Leistungsberechtigten die Maßnahmen erbringen, damit die Ziele erreicht werden können und der Leistungsträger müsse dies bezahlen. Damit sei für ihn klar, dass Wirksamkeit als Zielerreichung definiert werden könne. Werden die vereinbarten Ziele erreicht, sei die Maßnahme wirksam. Dies bedeute aber nicht, dass sie dann nicht mehr erforderlich ist; denn er sei als Mensch mit körperlichen Behinderungen auf eine Assistenz angewiesen. Durch Assistenzleistungen sei es für ihn möglich, am Arbeits- und am gesellschaftlichen Leben teilzunehmen. Das sei eine immer wieder neue Aufgabe, die zwar grundsätzlich gleich, aber täglich dennoch unterschiedlich sein könne.

Harald Diehl, Referatsleiter für Eingliederungshilfe im rheinland-pfälzischen Sozialministerium erläuterte das von Klaus Schellberg beschriebene Dilemma des Leistungsträgers anhand der Prüfung der Werkstätten für behinderte Menschen durch den Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz. Der Landesrechnungshof habe die Landesregierung Rheinland-Pfalz öffentlich dafür kritisiert, dass sie die Werkstätten finanziell deutlich besser ausstatten würde als andere Länder. Das Land, so die Schlussfolgerung des Rechnungshofes, gebe verglichen mit anderen Ländern jährlich 38 Mio. Euro zu viel aus. Dieses Geld könne das Land sparen. Mit diesem Bericht stehe die Landesregierung öffentlich unter Druck; denn sie müsse erklären, dass diese zusätzlichen Aussagen den Menschen mit Behinderungen nutzen. Es muss deutlich werden, dass damit die Teilhabe am Arbeitsleben sichergestellt würde. Hier habe die Landesregierung eine Nachweispflicht, die sie letztlich nur gemeinsam mit den Leistungserbringern und auch den Leistungsberechtigten erfüllen könne.

Am Nachmittag wurden die im ersten Teil formulierten Fragen in fünf Arbeitsgruppen vertiefend diskutiert. Am Ende der Tagung stand die Erkenntnis, dass der vom Gesetzgeber geforderte Nachweis über die Wirksamkeit von Leistungen eigentlich schon immer Teil guter sozialer Arbeit war und ist. Die aktuelle Debatte – angestoßen durch die Neuregelungen im BTHG – haben allerdings dazu geführt, sich stärker an die Wirksamkeitsdebatte der Medizin zu orientieren. Es sei, dies war eine zentrale Erkenntnis des Tages, allerdings problematisch die evidenzbasierten Methoden der Medizin auf soziales Handeln und damit auf die soziale Arbeit zu übertragen. Diese muss sich vielmehr auf ihre Qualitäten besinnen und diese selbstbewusst in dieser Debatte um die Wirksamkeit von Leistungen formulieren. Zentrales Element dabei sei die Partizipation des Menschen mit Behinderung.

Bernhard Scholten


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