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Prävention und Gesundheitsförderung vor Ort


– Gestaltungspielräume erkennen und nutzen (Bundesvereinigung Prävention und Gesundheitsförderung (BVPG) in Zusammenarbeit mit dem Bundesministerium für Gesundheit (BMG) am 20.11.2018, Berlin Tagungswerk Jerusalemkirche)

Tagungsbericht von Bernd Röhrle
 

Zunächst ein paar Eindrücke: Für mich als älteren Herrn war es ermutigend zu sehen, dass es inzwischen viele junge Leute (überwiegend Frauen) gibt, die sich um das zentrale Thema der Tagung bemühen. Es hat sich zwischenzeitlich, vielleicht auch wegen des Präventionsgesetzes, viel getan. Für nicht Eingeweihte: die BVPG besteht seit 1954 und organisiert mehr als 100 Verbände: Hierzu zählen u.a. (Bundes-) Organisationen des Gesundheitswesens und der Krankenkassen, staatliche Stellen, Gesundheits-, Rehabilitations- und Selbsthilfe-Organisationen, Kammern, Verbände der Heil- und Hilfsberufe, aber auch Bildungseinrichtungen und Akademien sowie weitere Verbände und auch Einzelmitglieder; vgl. https://www.bvpraevention.de/cms/index.asp?bvpg). Vielleicht auch wegen der Nomenklatur der beteiligten Verbände, Ministerien und Organisationen, waren kaum psychologische Argumente zu hören, obgleich neben der DGVT auch die Bundespsychotherapeutenkammer und die Deutsche Gesellschaft für Psychologie Mitglieder sind. Vielleicht lag es aber auch am Thema der Veranstaltung, das zusammen mit dem Bundesministerium für Gesundheit ausgerichtet wurde.

Seit 2008 bietet die BVPG Fachtagungen mit unterschiedlichen Schwerpunkten an, wie Pflege, Gender, Alter, Lebenswelten, etc. Diesmal ging es um ein zentrales Anliegen und zwar um die Frage, wie auf dem Hintergrund des Präventionsgesetzes Prävention und Gesundheitsförderung auf kommunaler Ebene umgesetzt werden können. Hierzu wurden zahlreiche Vorträge und Arbeitsgruppen eingerichtet. Dabei wurden konzeptionelle, rechtliche aber auch finanzierungstechnische Möglichkeiten und Probleme benannt. Die Bedeutung der psychischen Gesundheit wurde zwar öfters erwähnt, aber nicht besonders hervorgehoben. Ein merkliches Defizit in Hinsicht auf die empirischen Ergebnisse kommunaler Präventionsstrategien, die es u.a. auch im Bereich psychischer Störungen gibt, war so nicht erkennbar. Gerade hier wären facettenreiche Vorstellungen von Risiko-Ressourcenanalysen sowie unterschiedliche Setting- und Gemeindebegriffe deutlich geworden. Andererseits wurden aber viele kommunale Präventionsprojekte als Beispiele guter Praxis genannt. Politisch am bedeutsamsten waren zwei Tatsachen: Erstens haben die Krankenkassen trotz vieler Abwehrversuche zu früheren Zeiten, für alle gesellschaftlichen und präventiv bedeutsamen Aufgaben verantwortlich zu sein die Bereitschaft erklärt und auch schon vollzogen, mehr als 130 kommunale Projekte vor dem Hintergrund des Präventionsgesetzes zu finanzieren. Zweitens wurde deutlich, dass sich immer mehr Sozialgesetzbücher (z.B. das SGB II - Arbeitslosenversicherung) bei den kommunalen präventiven Projekten beteiligen. Es deuten sich deshalb insgesamt Ansätze einer zunehmend intersektoralen präventiven Arbeit an. Auffällig war, dass viele kommunale Projekte präventiver Strategien sehr umweltorientiert und oft auch stark auf Probleme der sozialen Ungleichheit ausgerichtet waren. Methodisch ist die kommunale Präventionsszene den engen Forschungsstrategien insbesondere vieler akademischer klinischer Psycholog*innen weit voraus, indem sie die Absicht hat, mehr die Frage nach den besten Umsetzungsmöglichkeiten von präventiven Handlungskonzepten zu verfolgen. Insgesamt wurde deutlich, dass das Präventionsgesetz zu wenig auf die föderale Situation bei der Umsetzung präventiver Aufgaben ausgerichtet ist und vor großen Aufgaben steht, wenn sie nach Strategien sucht, die einerseits über die politischen Ebenen hinauswirken, die andererseits aber auch auf der kommunalen Ebene die hierfür notwendige Koordination der beteiligten Akteure, Träger, Gesetze und landes- und lokalspezifische Struktur erreichen müssen.

Die Tagung wurde durch die Staatssekretärin Sabine Weiss (BMG) miteröffnet. Sie hob die Bedeutung präventiver Bemühungen zur Vermeidung nicht übertragbarer Krankheiten hervor (Diabetes, Herz-Kreislauf-Erkrankungen, Erkrankungen der Lunge, Krebs psychische Störungen wurden nicht erwähnt, obgleich sie die WHO als solche hervorhebt). Auf die zunehmende Inzidenz dieser Erkrankungen wurde verwiesen, die u.a. auch durch die Alterspyramide bedingt sei. Eine Antwort auf die Problemlage wäre das Präventionsgesetz, das sowohl verhaltens- als auch verhältnisorientiert sei und diese organisiert in sog. Präventionsketten (lebenslange Prävention) bekämpfe. Insbesondere die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (eine Unterabteilung des BMG) nehme sich dieser Aufgaben an. Sie würden unterprivilegierte Personen unterstützten und riskante Settings und Personenkreise ?in den Fokus nehmen?(u.a. Kinder und Jugendliche) und dies vorranging auf kommunaler Ebene (kommunale BZGA-Projekte). Schwerpunkte wie die Vermeidung von Übergewicht und Adipositas sowie die Förderung von Kindern und Jugendlichen wurden dabei in den Vordergrund gestellt.

Im darauffolgenden Vortrag von Frau Prof. Dr. Katharina Böhm zum Thema „Kommunale Prävention und Gesundheitsförderung: New Public Health-Verständnis, rechtliche Grundlagen und Governance“ wurde die Bedeutung der Kommune als Sammelort vieler präventiv bedeutsamer Settings (z.B. Kita, Schule und Betrieb), aber auch als Lebensfeld für die Entwicklung und Pflege psychischer Gesundheit hervorgehoben. Dabei wurden die Bedeutung von Chancengleichheit und die Möglichkeit der Partizipation der Bürger*innen im präventiven Aufgabenbereich in den Mittelpunkt gestellt. Es wurde darauf hingewiesen, dass Kommunen über die lokalen Steuerungsmöglichkeiten intersektoraler Präventionspolitik (z.B. Kinder- und Jugendhilfe, Sozialhilfe) verfügen würden. Auch die rechtlichen Rahmenbedingungen, etwa für den öffentlichen Gesundheitsdienst wurden betont und die Möglichkeiten vieler möglicher privater, öffentlicher und halböffentlicher Akteure unterstrichen. Diese wären zu koordinieren bzw. lokal zu spezifizieren und würden sich so zu einem neuen Aufgabenfeld herausmachen. Dies hielte? insbesondere dann, weil Kommunen keine Weisungsbefugnis besäßen, sondern nur die Möglichkeiten einer „Governance“ und dies mit begrenzten fiskalischen Mitteln (vgl. Böhm & Gehne, 2018).

Frau Dr. Heidrun Theis von der BZGA betonte, dass die komplexe Aufgabe einer kommunalen Struktur der Prävention auf Bundesebene erkannt worden sei, dass die eigene Verantwortung der unteren politischen Ebene respektiert würde, man aber auch sehen müsse, dass konkrete Kompetenz fördernde Mittel, Geld und Material zur Verfügung notwendig seien, wenn entsprechende Hilfen vom Land und Bund abgerufen würden.

Ulrich Lensing, Vertreter der Gesundheitsministerkonferenz der Länder, betonte noch einmal mehr, dass die Kommunen präventiven Sachverstand bräuchten. Dieser beziehe sich nicht nur auf Kompetenzen für je konkrete Präventionsprojekte, sondern auch darauf, wie verschiedene Präventionsketten und Akteure miteinander vernetzt werden können. Die Landesebene als vermittelnde Instanz sei auch vielfach sehr gefordert, die Linie zu den Kommunen pflegen zu können. Beispiele präventiv bedeutsamer Städte würden nicht ausreichen, um lokal spezifische strukturelle und politische Anforderungsstrukturen befriedigen zu können.

Der Deutsche Städtetag in Person von Herrn Stefan Hahn hob hervor, dass es die gesundheitliche Pflege auf kommunaler Ebene schon immer gab (mit der Verstädterung entstanden ja auch die ersten Epidemien). Das Präventionsgesetz wurde begrüßt, jedoch in Hinsicht auf seine kommunale Spezifizierung und auch in der Frage der Koordination mit der Landes- und Bundesebene als zu verkürzt wahrgenommen. Die Kommune als kultureller und historisch geprägter Ort habe mit extrem vielen konkreten Lebensbedingungen zu tun. Diese so zu koordinieren, dass eine präventive Strategie daraus würde, das wurde als sehr schwierig eingeschätzt, insbesondere dann, wenn es an Kompetenz- und Finanzmittel auf kommunaler Ebene fehle. Die örtlich und überörtlich angesiedelte Vielfalt, deren innere Ordnung nur schwer erkennbar wäre, brauche Koordination (z.B. kommunale Präventionsbeauftragte) und besondere Mittel, gerade um auch benachteiligte Risikogruppen besser erreichen zu können. Die kommunale Beteiligung der Finanzträger von präventiven Projekten (z.B. diverse Krankenkassen) sei eine der vielen notwendigen Voraussetzungen.

Als letzter im gemeinsamen, einführenden Teil der Tagung sprach Herr Gernot Kiefer vom GKV-Spitzenverband zum Thema „Auf dem Weg zu einer gesunden Kommune: Unterstützung durch die Kassen“. Er hob hervor, dass die Ausgaben von 2012 auf 2017 für präventive Aufgaben um 30% gestiegen seien (wobei anzumerken ist, dass das vom Präventionsgesetz vorgesehene Volumen bislang noch längst nicht genutzt wurde). Insgesamt würden jetzt schon 190 Kommunen durch die Krankenkassen gefördert, insbesondere dann, wenn sie lebensweltnahe und wissenschaftlich begleitet seien. Dieses Programm sei auf 5 Jahre angelegt (in der Hoffnung, dass sich dadurch nachhaltige Strukturen bilden würden).

Im Anschluss an diesen allgemeinen Teil wurden in Workshops Teilthemen diskutiert. Auf der Ebene von Städten (Workshop 1) wurden etwa im Rahmen des Europäischen Netzwerk Projekte zur Bewegungsförderung vorgeführt und positiv bewertet (Dr. Peggy Looks, Dresden). Beispiele aus Leipzig (Ulrike Igel, Ruth Gausche) führten stadtteilbezogene präventive Adipositasprojekte vor. Hier wurden aus einer stark sozialpädagogischen Sicht die beschränkte Lage der präventiven Projekte wegen mangelnder Nachhaltigkeit, finanzieller Engpässe und den sozialen Problemen in verschiedenen Quartieren deutlich (bis hin, dass die Projekte angesichts der sozialen Not fast schon eher Luxuscharakter besäßen und nichts an den gesellschaftlichen Ursachen der präventiv anzugehenden Probleme ändern würden). 124 Präventionsakteure würden hierfür zur Verfügung gestellt.

Auf der Ebene von ländlichen Kommunen (Workshop 2) wurden Projekte vorgestellt, die mehr das Gemeinwohl im Auge hatten. Ein Modell ging davon aus, dass über eine stärkere partizipative Beteiligung in Kommunen gerade bei alten Menschen eine auch im Sinne von Antonovsky angesiedelte Form des Gemeinwohls möglich sei und zugleich auch entsprechende präventive Hilfen möglich wären (Bernd Gard, Saarburg). Ein mehr von der Landesebene gesteuertes Modell zeigt in Bayern auf, wie im Rahmen einer Top-Down-Strategie zentrale Handlungsfelder eines lokalen Präventionsplans mit den Schwerpunkten „Gesundes Aufwachsen in Familie, Kindertageseinrichtungen und in der Schule“, „Gesundheitskompetenz in der Arbeitswelt und betriebliche Präventionskultur“, „Gesundes Altern im selbstbestimmten Lebensumfeld“ sowie „Gesundheitliche Chancengleichheit“ möglich sein können (Prof. Dr. Wolfgang H. Caselmann, Bayerisches Staatsministerium für Gesundheit und Pflege). Dafür wären 52 kreisfrei Städte für 5 Jahre mit einer erheblichen finanziellen Zuwendung bedacht worden (wie sie vielleicht ein reiches Bundesland, allerdings auch mit einer entsprechenden politischen Orientierung zur Verfügung stellen kann).

Integrative Ansätze versuchen Präventionsketten-, setting- und sektorübergreifend aktiv zu werden (Workshop 3). Über allem stehe dabei eine kommunale Spezifizierung (auch ländlicher Art) und viele koordinative Aufgaben, für die der Öffentliche Gesundheitsdienst (ÖGD) eine besondere Bedeutung habe. Ein flexibler Umgang mit Top-Down und Bottom-Up-Strategien sei notwendig, sowie die Nutzung vorhandener präventiver Ansätze auch in Kooperation mit anderen Kommunen (Manfred Dickersbach, Landeszentrum Gesundheit Nordrhein-Westfalen). In Herne (Dr. Katrin Linthorst und Marie Meinhardt, NRW) wird die Bedeutung sozialer Ungleichheit in den Mittelpunkt der präventiven Bemühungen gerückt. Dabei würden sozialräumliche Zugänge mit hoher partizipativer Qualität gewählt. Die Finanzierung durch das Präventionsgesetz habe dabei eine zentrale Rolle gespielt.

Im 4. Workshop zu „Integrierten Kommunalen Strategien und Präventionsketten“ wurden Beispiele zu Projekten im Kinder- und Jugendbereich vorgeführt, die zum Teil über private Träger (in Niedersachsen in 15 Kommunen) finanziert wurden (Dr. Antje Richter-Kornweitz, Landesvereinigung für Gesundheit und Akademie für Sozialmedizin Niedersachsen e.V.). Die Bedeutung von genauer Bedarfserhebung wurde hervorgehoben. Aus Dormagen wurde berichtet (Martina Hermann-Biert), dass man dort einen Schwerpunkt im Umgang mit armen Kindern gebildet habe (soziale Abfederung, Förderung von Chancengleichheit, Ressourcenorientierung, etc.). Durch Koordination von über 700 Fachkräften, gerade auch zwischen Gesundheit und Jugendhilfe, hätten sich kooperative Netze und nachhaltige Strukturen entwickelt, deren Ergebnisse sich auch in der Qualität der Jugendhilfen und der Ausgaben? zeigen würden. Hier scheint das Thema „Prävention“ zu einem lokalen Leitthema geworden zu sein (Prävention als Vehikel zur Linderung sozialer Schieflagen). Als Stolpersteine wurden unterschiedliche Organisationsformen (kreisangehörige, kreisfreie Städte), konträre Organisationslogiken (Jugendhilfe, Gesundheit, Bildung) und divergierende Rechtskreise (SGB VIII, SGB V, Schulgesetz, Gesundheitsdienstgesetz) angesehen.

In einem 5. Workshop zum Thema „Kommunale Gesundheitsplanung - Modelle und Instrumente“ wurde die besondere Bedeutung des Öffentlichen Gesundheitsdienstes (ÖGD) wiederum betont, auch auf der Basis landesspezifischer Gesetze etwa in NRW. Er wird als Ausgangspunkt der präventiven Bemühungen um eine Form der intersektoralen Zusammenarbeit gewählt und in NRW mit zwei Schwerpunkten ausgestattet (Dr. Thomas Claßen, Landeszentrum Gesundheit Nordrhein-Westfalen). Ein Konzept zur Einführung des lokalen Fachplans Gesundheit (siehe https://www.lzg.nrw.de/versorgung/ges_plan/fachplan_gesundheit/), das sich als Instrument des ÖGD im kommunalen Steuerungs- und Planungszyklus verstehe und planerische Aufgaben zu übernehmen habe, um Gesundheitsziele sozialräumlich und settingorientiert bestimmen zu können SATZENDE?. Die Australische Healthy Urban Development (HUD) Checklist wurde zudem genutzt und zum Zweiten Leitfaden Gesunde Stadt entwickelt (siehe https://www.lzg.nrw.de/versorgung/ges_plan/gesunde_stadt). Dieser Plan verleihe dem ÖGD eine zentrale vermittelnde Rolle, um die Bereiche Gesundheit, Stadtplanung, Umwelt und Soziales zu koordinieren. Der dabei genutzte Leitfaden habe große kommunale Resonanz gefunden. In Mannheim würde ebenfalls ein sozialräumliches Konzept genutzt, um im Rahmen eines Verbundes von Kommunaler Gesundheitskonferenz (KGK), dem Gesunde Städte Netzwerk und dem Kommunale Suchthilfenetzwerk entsprechende präventive Ziele zu formulieren (hier werden offensichtlich die Ziele der Netzwerkmitglieder stärker berücksichtigt). Die koordinative Funktion habe die Stadt Mannheim übernommen und sie pflege dabei eine stark partizipativ ausgerichtete Politik (Dr. Ulrike Freundlieb).

Im 6. Workshop wurde der Frage nach den besten Evaluationsstrategien nachgegangen (an diesem Workshop nahm der Berichterstatter teil). Zunächst wurde über ein vom BMBF gefördertes Projekt berichtet, das seit 2015 integrierte kommunale Strategien der Gesundheitsförderung für Kinder in zwei Modellkommunen in NRW untersuche (Regine Rehaag, Forschungsverbund „Gesund Aufwachsen“). Dabei würden Implementierungsprozesse bei kommunalen Schlüsselakteuren aus Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesen und Leitungskräften aus Kindertagesstätten, Familienzentren und Grundschulen erhoben. Fragen, wie der Umgang von Migrant*innen mit Gesundheit, würden u.a. dabei beantwortet. Bei der Frage, ob und welche Evaluationsstrategien in den präventiven Projekten genutzt wurden, wurden deutliche Forschungsmängel offensichtlich. Diese könnten erst nach einer entsprechenden Kapazitätsbildung beseitigt werden. Erkannt wurde auch, dass man sich in den Kommunen stark auf individuell angelegte Parameter (z.B. Resilienz) konzentriere. Bezogen auf unterschiedliche Forschungsstrategien geht man noch wenig von der Unterscheidung von Strategien der „Efficacy“, „Efficiency“ und „Effectiveness“ aus. In einem zweiten Beitrag wurde die Bedeutung von partizipativ angelegten Forschungsstrategien hervorgehoben (Prof. Dr. Gesine Bär und Christina Kühnemund). Durch die Beobachtung gewählter Forschungsstrategien in sieben Teilprojekten in NRW würden gemeinsame Interessen kenntlich: Die Bedeutung der Partizipation als Transmission angezielter präventiver Ziele. Ebenso war sie (?)als Möglichkeit zur Stärkung von Implementierungszielen nachvollziehbar, sie wurde jedoch nicht in Relation zu anderen Umsetzungsstrategien (z.B. soziales Marketing) gesetzt.

Alles in allem war diese Tagung ein facettenreiches Ereignis. Im Ergebnis stärkt sie die Hoffnung, dass Prävention und Gesundheitsförderung auf der kommunalen Ebene angelangt sind. Es wurde aber auch deutlich, dass noch viele kapazitätsbildende Maßnahmen notwendig sind, um die Vielfalt der Aufgaben, um die lokalen Spezifitäten und um den Bund-Land-Stadt-Übergang bei extrem vielfältigen Akteuren und rechtlichen Rahmenbedingungen erfolgreich organisieren zu können. Es wird eine Aufgabe der psychologisch orientierten Prävention sein, sich mehr mit diesen Fragen zu beschäftigen. Dies wird ihr dabei nicht leichtfallen, wenn sie sich wie bislang in der BRD auf die Bedeutung randomisierter Studien begrenzt.

 

Böhm, K. & Gehen, D. (2018). Vernetzte kommunale Gesundheitsförderung für Kinder und Jugendliche. Überblick über den Status quo in Deutschland. Bundesgesundheitsblatt – Gesundheitsforschung, 61(10), 1208-1214.

 

 

 

 


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