VPP 3/2009

Motor der Integration oder Motor der Liberalisierung?

10. Juli 2009

1. Einleitung

Die Organisation des Gesundheitswesens fällt in die Verantwortung der Mitgliedstaaten, sagen die Verträge, die Mitgliedstaaten müssen ihre Gesundheitssysteme öffnen, sagt der Europäische Gerichtshof (EuGH). Sozialhilfe gibt es nicht für ausländische Studierende, sagt das europäische Recht, dennoch muss Belgien einen französischen Studenten unterstützen, urteilen die Luxemburger Richter. Streikrecht ist alleinige Kompetenz der EU-Länder – und doch erklärt der EuGH, Streikmaßnahmen in Finnland seien mit europäischem Recht unvereinbar. Schon diese drei Beispiele zeigen, dass das oberste europäische Gericht ein ernstzunehmender sozialpolitischer Akteur ist und wie viel sozialpolitischer Sprengstoff in seiner Rechtsprechung liegt.

„Stoppt den Europäischen Gerichtshof“[1] fordert der frühere Bundesrichter und Bundespräsident Roman Herzog in einem Artikel für die FAZ. Er kritisiert Inhalt und argumentative Basis der sozial- und arbeitsmarktpolitischen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, wirft ihm Ausweitung der eigenen Kompetenzen vor, stellt fest, dass dieser als letztinstanzlicher Hüter der Subsidiarität ungeeignet ist und schlägt deshalb die Etablierung eines Kompetenzgerichtshofs vor. Mit seiner Kritik am obersten europäischen Gericht ist Herzog nicht allein. „Der einzige Weg ist, dem EuGH nicht zu folgen“,[2] fasst Fritz Scharpf als einer der renommiertesten Sozialwissenschaftler in Europa
angesichts aktueller sozialpolitisch relevanter Urteile zusammen. Inzwischen befasst sich auch das Bundesverfassungsgericht mit der Arbeit der Kollegen in Luxemburg und überprüft einmal mehr, ob sich der EuGH tatsächlich an die Grenzen seiner vertraglichen Befugnisse hält.

Vor allem in der Wissenschaft ist eine wachsende kritische Auseinandersetzung mit dem EuGH zu beobachten, der seine Kompetenzen selbst definiert sowie systematischausgeweitet hat und seine Rechtsprechung in Politikfelder
ausdehnt, die genuin mitgliedstaatliche Kompetenz sind. Insbesondere im sozialpolitischen Bereich schöpft er neues Recht und setzt die mitgliedstaatlichen Systeme durch seine markt- und wettbewerbschaffende
Rechtsprechung zum Teil unter erheblichen Druck. Obwohl er rechtsschöpferisch gegen den erklärten Willen der nationalen und europäischen Gesetzgeber
agiert, ist es den Mitgliedstaaten bisher kaum gelungen, wirksam gegenzusteuern.

2. Sozialpolitische Rechtsprechung des EuGH

Seit den 1960er-Jahren hat der EuGH ca. 900 sozialpolitisch relevante Urteile gesprochen, von denen rund 2/3 Bezug auf die Grundfreiheiten (Personen-, Dienstleistungs-, Waren- und Kapitalverkehrsfreiheit) nehmen.[3] Zunehmend
bedient er sich auch den Gemeinschaftsnormen zur Unionsbürgerschaft (Art. 17 EGV) als Grundlage seiner Rechtsprechung. Im Folgenden sollen einige Beispiele aufzeigen, wie bestimmend die Rechtsprechung des EuGH für die Sozialpolitik in Europa und die Mitgliedstaaten ist:

Befristung von Arbeitsverträgen: Der deutsche Gesetzgeber ermöglichte eine uneingeschränkte Befristung von Arbeitsverträgen für über 52-Jährige mit dem Ziel der Beschäftigungsförderung für ältere Arbeitnehmer/innen. Dies verstoße, so der EuGH in seinem Mangold-Urteil von 2003, gegen die Antidiskriminierungsrichtlinie (Verbot von Schlechterbehandlung aufgrund des Alters), die allerdings erst bis zum Jahr 2006 umgesetzt werden musste. Zur
Begründung zogen die Richter „gemeinsame Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten“ sowie „verschiedene völkerrechtliche Verträge“ heran. Diese „allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts“ entbehren – so die Kritik – jeglicher Grundlage: entsprechende internationale Verträge gebe es nicht, und nur zwei Mitgliedstaaten kennen das Verbot von Altersdiskriminierung in ihren Verfassungen.[4]

Bedenklich ist dieses Urteil nicht nur wegen seiner Begründung, die als Rechtsfortbildung gewertet werden kann, sondern insbesondere weil es die Nichtigkeit des deutschen Gesetzes feststellte und dieses mit sofortiger Wirkung außer Kraft setzte. Traditionell stellte der EuGH in einem solchen Fall lediglich die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit dem EU-Recht fest: Um Rechtssicherheit herzustellen, bleibt ein nationales Gesetz zunächst in Kraft,
muss aber geändert werden.

Aufenthaltsrecht für Drittstaatenangehörige: Im Mittelmeerabkommen mit afrikanischen Staaten schrieben die EU-Mitglieder ausdrücklich fest, dass für das Aufenthaltsrecht ausschließlich die einzelnen Mitgliedstaaten zuständig seien und insbesondere das Diskriminierungsverbot bei Arbeitsbeziehungen nicht herangezogen werden könne, um Verlängerungen von Aufenthaltsgenehmigungen zu erwirken. Der EuGH stellte in seiner Mesbah-Rechtsprechung aus dem Jahr 1999 das genaue Gegenteil fest: Die Mitgliedstaaten könnten nicht durch nationale Regelungen das Diskriminierungsverbot umgehen; dieses gelte vielmehr auch für Fragen des Aufenthaltsrechts.[5]

Streikrecht: In den beiden Fällen Viking und Laval [6] (2007) ging es um die Rechtmäßigkeit kollektiver Maßnahmen zum Erhalt von Sozialstandards vor dem Hintergrund der Niederlassungsfreiheit. Skandinavische Gewerkschaften kämpften mit Streiks gegen die Unterwanderung von Sozialstandards und Lohndumping infolge einer Umflaggung durch ein finnisches Fährunternehmen unter estnischer Flagge bzw. der Entsendung von Arbeitnehmer/innen nach
lettischem Recht. Da sich die Unternehmen durch die Streikmaßnahmen in ihrer Niederlassungsfreiheit beeinträchtigt sahen, klagten sie vor dem EuGH. Dieser bestimmte, dass das Streikrecht die Grundfreiheiten nicht unverhältnismäßig beeinträchtigen dürfe. Als Folge müssen nationale Gerichte eine Verhältnismäßigkeitskontrolle durchführen, wie sie bislang unbekannt war. Die Grundfreiheiten erhalten so – entgegen der ursprünglichen Intention
der Vertragspartner – den Rang supranationalen Verfassungsrechts, welches gegenüber dem Sozialrecht nationaler Verfassungen Vorrang genießt.[7]

Gesundheitsversorgung: In seiner umfassenden Rechtsprechung zur grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung (Kohll und Decker, Geraets-Smits und Peerbooms, Watts)[8] schaffte der EuGH seit 1998 weit reichende neue Rechtsansprüche, die zum Teil grundlegend den GestalGesundheitsversorgung: In seiner umfassenden Rechtsprechung
zur grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung (Kohll und Decker, Geraets-Smits und Peerbooms, Watts)8 schaffte der EuGH seit 1998 weit reichende neue Rechtsansprüche, die zum Teil grundlegend den Gestaltungsprinzipien nationaler Gesundheitssysteme zuwiderlaufen. So wurden nationale Krankenversicherungssysteme gezwungen, die Kosten für Auslandsbehandlungen zu erstatten (Kostenerstattungsprinzip), selbst wenn im Inland das Sachleistungsprinzip herrscht. Genehmigungsvorbehalte sind überhaupt nur zu rechtfertigen, wenn es sich um stationäre Leistungen handelt und die Leistung ohne unzumutbare Verzögerung im Inland erbracht werden
kann. Was dabei zumutbar ist, richtet sich nach nicht weiter spezifizierten „internationalen Standards“, was insbesondere Gesundheitssysteme mit Wartelisten unter Druck setzt. Problematisch ist hierbei, dass aus den Grundfreiheiten Rechte abgeleitet werden, die gewachsene Sozialsysteme
aufbrechen und unter zusätzlichen Kostendruck bringen können, obwohl deren Gestaltung ausschließliche Kompetenz der Mitgliedstaaten ist.[9]

Vergaberecht: Das Land Niedersachsen hat – wie sieben weitere Bundesländer – ein Vergabegesetz, das Unternehmen zur Einhaltung tarifvertraglicher Standards verpflichtet. Der EuGH bestimmte 2008 in der Rechtssache Rüffert [10], dass dieses Gesetz die Dienstleistungsfreiheit in ungerechtfertigter Weise behindere. Der EuGH rückt erneut das Binnenmarktziel gegenüber Sozialschutzzielen in den Vordergrund und entzieht der öffentlichen Hand ein weiteres Instrument zur Sicherung sozialer Standards mit der ausdrücklichen Feststellung, ausländischen Anbietern ginge ein Wettbewerbsvorteil verloren, müssten sie die gleichen (!) Standards erfüllen wie inländische Anbieter.[11]

Sozialhilfe: Die Studentenrichtlinie regelt, dass der Studienort im EU-Ausland frei gewählt werden kann, jedoch nur sofern die Person über ausreichende finanzielle Mittel verfügt, um ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. Insgesamt
schließt das Koordinierende Sozialrecht einen Anspruch auf Sozialhilfe im Gastland aus. Dennoch entschied der EuGH im Fall des in Belgien studierenden Franzosen Grzelczyk[12], dass dort grundsätzlich ein Anspruch auf Sozialhilfe
bestehe, und begründet dies aus einer extensiven Auslegung des Unionsbürgerschaftskonzepts. Gegen den in den Verordnungen über die Koordinierung der Sozialversicherungssysteme niedergelegten Willen der
Mitgliedstaaten weitet der EuGH soziale Ansprüche im EUAusland aus, die er aus der Freizügigkeit und dem Gleichbehandlungsgrundsatz ableitet.[13]

3. Bewertung durch das Bundesverfassungsgericht

Inzwischen stehen auch vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) Entscheidungen an, die zu einer Neubewertung des Verhältnisses zwischen BVerfG und EuGH bzw. zwischen Grundgesetz und europäischem Recht führen
können. Bisher gilt die „Solange-II-Entscheidung“, nach der das BVerfG die Prüfung der Grundrechtsvereinbarkeit von EU-Rechtsakten an den EuGH delegiert, solange Grundrechte gemäß der deutschen Verfassung nicht prinzipiell eingeschränkt werden.

In einer mit dem Mangoldfall vergleichbaren Rechtssache setzte sich das Bundesarbeitsgericht ausführlich mit dem Mangold-Urteil und einer möglichen Kompetenzüberschreitung durch das Luxemburger Gericht auseinander, kam jedoch zu dem Schluss, das Mangoldurteil sei gerade noch von europäischen Kompetenznormen gedeckt. Hiergegen legte die unterlegene Prozesspartei vor dem Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerde ein.[14] Die Annahme der Verfassungsbeschwerde kann bereits als ein Indiz für eine Neubewertung des Verhältnisses zwischen dem EuGH und dem Bundesverfassungsgericht gedeutet werden. „Es ist daher nicht auszuschließen, dass der EuGH, der seine Entscheidungskompetenzen in verschiedenen Urteilen der vergangenen Jahre unstreitig ‚sehr weit’ interpretierte, in den nächsten Monaten durch das BVerfG mehr oder weniger deutlich ‚gedeckelt’ wird.“[15]

Auch mehrere Verfassungsbeschwerden [16] anlässlich des Vertrags von Lissabon thematisieren die Rolle des EuGH. Die Beschwerdeführer beklagen die zu exzessive Rechtsprechung des EuGH und befürchten, die Ausweitung der
Zuständigkeiten der EU und die Schließung von Kompetenzlücken
durch die expansive Rechtsprechung des EuGH oder dessen Aufwertung zur entscheidenden Kontrollinstanz führten schließlich zu einer Kompetenz-Kompetenz der supranationalen Ebene.

4. Auswirkungen auf die Sozialpolitik

Diese Fallbeispiele illustrieren, dass der EuGH die Kompetenzen der Mitgliedstaaten aushöhlt, den Willen des europäischen Gesetzgebers übergeht und verdreht und zu diesem Zweck Rechtsgrundsätze „erfindet“[17].

Die Debatte um die Auswirkungen der EuGH-Rechtsprechung auf die nationalen Sozialstaaten ist zwar noch relativ jung, gewinnt aber zunehmend an Bedeutung. Denn insgesamt ist festzustellen, dass die Richter die vier Grundfreiheiten hierarchisch über alle anderen (sozialen) Grundrechte stellen. Kein europäisches oder nationales Grundrecht darf die Grundfreiheiten in unverhältnismäßiger Weise einschränken. Den Mitgliedstaaten wird so ein mobilitäts- und wettbewerbsfreundlicher Rechtsrahmen oktroyiert, dem sich auch die nationale Sozialpolitik unterwerfen muss. Obwohl sozialpolitische Kompetenzen weitgehend bei den Mitgliedstaaten liegen, muss nationales
Sozialrecht seine Kompatibilität gegenüber dem EU-Recht nachweisen. Im Kollisionsfall bricht europäisches Primär Primärrecht (EG-Vertrag) und Sekundärrecht (Verordnungen und Richtlinien) sogar Grundrechte von Verfassungsrang.

Der EuGH wird steuernd und gestaltend für das deutsche Sozialsystem tätig. Er dringt dabei in Sphären ausschließlicher mitgliedstaatlicher Kompetenz ein. Während die Mitgliedstaaten sich nur schwer auf gemeinsame sozialpolitische
Maßnahmen einigen können, gelingt es dem EuGH gemeinsam mit der Kommission, wettbewerb- und marktschaffende Politik auch im sozialpolitischen
Bereich voranzutreiben (Motor der Liberalisierung). Die Autonomiereserven
der Mitgliedstaaten werden letztlich durch die Luxemburger Richter bestimmt und sind kaum vorauszusagen. In diesem Kontext der Rechtsunsicherheit verfließen die Grenzen zwischen europäischer Marktschaffung und mitgliedstaatlicher Kompetenz der Marktregulierung und sozialpolitischen
Gestaltung.

Umso verwunderlicher ist es, dass die Bedeutung der Judikative für die europäische Integration immer noch weitgehend vernachlässigt wird. Denn die Rechtsprechung des EuGH bestimmt auch weitgehend den Kontext, in dem der
europäische Gesetzgeber und die Mitgliedstaaten legislativ tätig werden. Marktschaffende und liberalisierende Rechtsprechung des EuGH macht neue Regulierung notwendig und zieht nicht selten Gesetzesvorschläge durch die Europäische Kommission nach sich. Jüngstes Beispiel hierfür ist die Richtlinie über die Ausübung der Patientenrechte in der grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung.[18] Als Begründung führt die Europäische Kommission an, die weitreichende Rechtsprechung des EuGH sei in vielen Mitgliedstaaten
nicht hinreichend umgesetzt und für den Einzelnen zu wenig durchsichtig, sodass eine gemeinsame Rahmengesetzgebung auf europäischer Ebene erforderlich sei.[19]

5. Raum für Interpretation

Die Interpretation der Verträge durch den EuGH hat sich im Zeitverlauf erheblich verändert. Er folgt dabei vorwiegend der teleologischen (also zielorientierten) Methode, bei der sich die Auslegung förderlich auf die europäische Integration und die nützliche Wirkung der Gemeinschaftsverträge auswirken soll.[20] Die Grundfreiheiten hat er dabei umgedeutet von Diskriminierungsverboten, also dem Verbot der Ungleichbehandlung von In- und Ausländern, zu Beschränkungsverboten. Letztere eröffnen den Raum für inhaltliche Überprüfung einer nationalstaatlichen Maßnahme auf eine eventuell unverhältnismäßige Einschränkung einer Grundfreiheit. Der Wirkungsbereich der Grundfreiheiten wurde dabei sukzessive ausgebaut. Bezogen sich diese zunächst nur auf zwischenstaatliche Sachverhalte, so können sie nun auch bei rein inländischen Angelegenheiten geltend gemacht werden und dabei nicht nur gegenüber dem Staat, sondern auch etwa gegenüber privaten Akteuren.

Auch die Rechtsprechung auf Grundlage der Unionsbürgerschaft illustriert, dass die Richter am EuGH ein sehr weitgehendes Verständnis ihrer eigenen Rechtsfortbildungsfunktion haben, wobei die Qualität ihrer Entscheidungen
mitunter sehr umstritten ist. Für den Fall Grzelczyk und andere ist charakteristisch, dass der Gerichtshof unter weitgehendem Außerachtlassen des europäischen Sekundärrechts in sehr diffuser Weise das Unionsbürgerschaftskonzept einsetzt, um das Sekundärrecht teilweise oder
ganz aus den Angeln zu heben. „Es entwickelt sich eine ‚Rechtsfortbildung’, die sich nicht mehr darauf beschränkt, die Lücken des Gemeinschaftsrechts zu schließen, sondern die den Gemeinschaftsgesetzgeber dadurch korrigiert, indem
seine Gesetze zwar nicht gemeinschaftswidrig, aber doch völlig anders ausgelegt werden, als Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte der Vorschrift es eigentlich nahe legen würden.“[21]

Seine Machtfülle zieht der EuGH zum einen aus seiner institutionellen
Aufstellung: Er interpretiert EU-Recht letztinstanzlich, entscheidet durch einfache Mehrheit und veröffentlicht keine Minderheitsmeinungen. Zum anderen hat der EuGH seine Kompetenzen weitgehend selbst festgelegt und stetig ausgeweitet. Raum dafür bieten ihm die sehr allgemein gefassten, wenig präzise formulierten europäischen Verträge, die viele Formelkompromisse enthalten und deren Interpretation präzedenzlos ist. Die Richter sehen es dabei als ihren Auftrag an, das europäische Recht zu konkretisieren, Lücken zu schließen, dabei stets „die Integrationsentwicklung gegenüber dem nachlassenden Elan von Rat und Kommission ‚auf Kurs’ zu halten“ und somit zum „Korrektiv gegenüber der Untätigkeit des Gemeinschaftsgesetzgebers“
zu werden.[22]

Seit den 1960er-Jahren betreibt der EuGH einen Prozess der Konstitutionalisierung europäischen Rechts, indem er folgende Rechtsdoktrinen implementiert hat:

Vorrang: Europäisches Primär- und Sekundärrecht genießt Vorrang vor jeglichem nationalen (Verfassungs-) Recht. Kommt es zu Kollision unterschiedlicher Normen, so bricht die europäische Norm die nationale.

Direkte Wirkung: Im Gegensatz zu anderen internationalen Verträgen ergeben sich aus dem EG-Vertrag individuelle Rechtsansprüche der europäischen Bürger. Das europäische Recht wird also nicht erst durch nationale Umsetzung wirksam, sondern kann vom Individuum vor dem EuGH und nationalen Gerichten eingeklagt werden.

Implied Powers: Der EuGH erweitert seine Kompetenzen, indem er jene Rechtssätze als implizit den Verträgen zugehörig interpretiert, ohne die eine „vernünftige“ Interpretation der Verträge nicht möglich wäre. Somit
seien die Rechtsakte der Gemeinschaft dergestalt auszulegen, dass sie eine „nützliche Wirkung“ entfalten sowie der Zweckerreichung
und Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft dienen (dynamische Interpretation der Verträge als Instrument zum Erreichen der Integrationsziele gemeinsamer Markt und Grundfreiheiten).[23]

6. Zusammensetzung und Verfahren des EuGH

Im Institutionengefüge nimmt der EuGH eine zentrale Rolle ein. Einmal mit einer Rechtssache betraut, ist er verpflichtet, ein Urteil zu fällen. Das Treffen von Entscheidungen nach dem Mehrheitsprinzip und unter Ausschluss der Öffentlichkeit verleihen ihm zusätzliche Dynamik in einem ansonsten von schwierigen und langwierigen Entscheidungsprozessen gekennzeichneten System.[24] Jeder Mitgliedstaat entsendet einen Richter an den EuGH (Art. 221
EGV), sodass er seit der letzten Erweiterungsrunde aus 27 Mitgliedern besteht. Bei der Entsendung der Richter stehen ihre fachliche Eignung oder gar richterliche Berufserfahrungen nicht unbedingt im Vordergrund. Die Amtsdauer
eines Richters beträgt sechs Jahre. Aus seiner Mitte wählt das Richterkollegium einen Präsidenten, der während seiner dreijährigen Amtsperiode leitende administrative Aufgaben übernimmt, etwa Zeitplanung, Zuweisung der Rechtssachen an eine der Kammern sowie an einen Berichterstatter (judge-rapporteur). Eine weitere wichtige Funktion üben die acht Generalanwälte aus. „Der Generalanwalt hat öffentlich und in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlussanträge zu den Rechtssachen zu stellen“ (Art. 222 EGV), die vor dem EuGH verhandelt werden. Dazu führt er eingehende Untersuchungen durch und legt seine auf dem Gemeinschaftsrecht basierenden Schlussfolgerungen dem Gericht vor. Dem Prinzip nach werden Generalanwälte nach dem gleichen Verfahren rekrutiert wie Richter. Da jedoch nicht jeder Mitgliedstaat einen Posten besetzen kann, werden sie in größerem Einvernehmen nominiert.[25]

Der EG-Vertrag sieht eine Reihe von Verfahrens- und Klagearten vor, wobei das Vorabentscheidungs- und das Vertragsverletzungsverfahren von besonderer Relevanz sind. Der EuGH kann allerdings nicht von sich aus aktiv werden,
sondern muss angerufen werden.

Vertragsverletzungsverfahren basieren auf Art. 226, 227 EGV. Sie können von der Kommission oder den Mitgliedstaaten angestrengt werden, um überprüfen zu lassen, ob ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus dem Vertrag verstoßen hat. Seit dem Vertrag von Maastricht kann der EuGH Sanktionen gegen Mitgliedstaaten verhängen.

Vorabentscheidungen dienen der Interpretation ausgewählter Aspekte des EU-Rechts. Der EuGH versetzt Gerichte der Mitgliedstaaten dadurch in die Lage, Urteile zu fällen. Art. 243 EGV regelt, dass mitgliedstaatliche Gerichte aller Ebenen den EuGH anrufen können (oberste Gerichtshöfe sind gar dazu verpflichtet), um Vorabentscheidungen zu treffen, sofern die Interpretation von EU-Recht vonnöten ist. Die Rechtsauslegung des EuGH ist für die untergeordneten Gerichte bindend und muss im konkret anliegenden Rechtsstreit berücksichtigt werden. Der EuGH wird nur auf Anfrage tätig, ist dann aber zur allgemeingültigen und abstrakten Beantwortung verpflichtet. Vorabentscheidungen erfüllen drei Funktionen: Sie stellen sicher, dass
nationale Gerichte das Gemeinschaftsrecht korrekt anwenden; Präzedenzentscheidungen werden gemeinschaftsweit akzeptiert und befördern somit die einheitliche Interpretation in allen Staaten; das Vorabentscheidungsverfahren eröffnet zivilgesellschaftlichen Akteuren den
„Zugang“ zum EuGH, der sonst mangels Anrufungsvoraussetzung oder der finanziellen Mittel verschlossen bliebe. [26]

Die Verfahren des Gerichtshofes bestehen aus mündlichen und zum überwiegenden Teil aus schriftlichen Elementen:

Dokumentation: Zunächst werden durch den Berichterstatter relevante Materialien sowie Beweisdokumente zusammengetragen und Untersuchungen durchgeführt. Im Falle von Vorabentscheidungen fügen die mitgliedstaatlichen Gerichte ihren abstrakten Anfragen für die Einordnung der Frage erforderliche Unterlagen an.

Öffentliche Anhörung: Den am Rechtsstreit beteiligten Parteien wird die Möglichkeit gegeben, ihre Sicht der Dinge darzustellen. Dabei haben die Richter und der Generalanwalt die Möglichkeit, die Vertreter der Prozessparteien zu befragen.

Untersuchung: Auf Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse examiniert der Generalanwalt die Rechtslage und leitet seine Handlungsempfehlung in öffentlicher Sitzung an die Kammer weiter.

Entscheidung: In das Urteil des Gerichts fließen die Handlungsempfehlungen des Generalanwalts und der Entwurf des Berichterstatters ein. Sofern die Kammer nicht zu einem einstimmigen Votum kommt, wird mit einfacher Mehrheit entschieden. Alle beteiligten Richter haben das Urteil zu unterschreiben, abweichende Meinungen bleiben zwingend unveröffentlicht.

7. Schluss, Bewertung, Ausblick

Der EuGH ist ein ernstzunehmender sozialpolitischer Akteur. Der Inhalt seiner Rechtsprechung kann aus unterschiedlicher politischer Perspektive als positiv oder negativ bewertet werden. Kritisch einzuschätzen ist jedoch die rechtschöpferische Tätigkeit des EuGH vor dem Hintergrund der Kriterien Legitimität und Effektivität politischen Handelns. Demokratische Legitimation erhält der EuGH im Gegensatz etwa zum Europäischen Parlament nur mittelbar
über die nationalen Regierungen, die die Richter benennen. Effektivität politischen Handelns auf nationaler Ebene wird potenziell unterminiert, wenn nationale Regelungen und sozialsystemische Gestaltungsprinzipien als nicht EU-rechtskompatibel negiert werden. Die Gestaltungsmöglichkeiten der Mitgliedstaaten werden also erheblich eingeschränkt, ohne dass den Mitgliedstaaten neue Instrumente zur Gestaltung der Sozialpolitik an die Hand gegeben würden.

Als Ausweg aus diesem Dilemma kommen aus unterschiedlichen Richtungen Lösungsvorschläge, die allerdings mit ganz eigenen Problemen behaftet sind. Herzogs Ruf nach einem Kompetenzgerichtshof auf europäischer Ebene dürfte das Problem lediglich auf eine andere Instanz verschieben, ohne strukturelle Mängel des Institutionengefüges und der Verträge zu beseitigen. Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) hingegen schlägt vor, dem Lissabonvertrag ein Protokoll zum Verhältnis zwischen wirtschaftlichen
Freiheiten und sozialen Grundrechten[27] hinzuzufügen, um das Gefälle zwischen wirtschaftlicher und sozialer Integration auszugleichen. Doch auch hier stellt sich die Frage, ob sich der EuGH entgegen seiner eigenen integrationspolitischen Vorstellungen und entgegen seiner bisherigen Rechtsprechungspraxis durch diese „Soziale Fortschrittsklausel“ beeindrucken lassen würde. Schließlich bleibt noch die Drohung, EuGH-Urteile nicht umzusetzen, sofern sie den autonomen Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten einschränken, ohne von deren politischer Willensbildung gedeckt zu sein. Scharpf schlägt vor, in einem solchen Fall den Rat mit Mehrheit entscheiden zu lassen, ob das Urteil umgesetzt werden muss oder der EuGH in die Entscheidungshoheit der Mitgliedstaaten in ungerechtfertigter Weise eingreift.[28] Auch diese Strategie ist vor dem Hintergrund der bestehenden vertraglichen Regelungen problematisch. Hinzu kommt, dass die divergierenden
Interessen der Mitgliedstaaten sozialpolitisch wünschenswerte Ergebnisse nicht unbedingt befördern würden.

Auch wenn noch kein zufriedenstellendes Lösungskonzept zu erkennen ist, so birgt die wachsende kritische Diskussion die Chance, eine breite politische Öffentlichkeit zu sensibilisieren für das bestehende Gefälle zwischen wirtschaftlicher und sozialer Integration, für das problematische sozialpolitische Wirken des EuGH und schließlich die abnehmende Fähigkeit der europäischen Nationalstaaten, Sozialpolitik zu gestalten. Eine demokratisch legitimierte,
planmäßige und effektive sozialpolitische Gestaltung durch die Mitgliedstaaten und die EU ist gleichsam Voraussetzung und Ziel der Vertiefung der europäischen Integration.

[1] Herzog, R./Gerken, L.: Stoppt den Europäischen Gerichtshof, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 9. August 2008.

[2] Scharpf, F.: Der einzige Weg ist, dem EuGH nicht zu folgen (Interview), in: Mitbestimmung 07+08/2008, 18 ff.

[3] Vgl. Leibfried, S.: Social Policy. Left to Judges and Markets?, in: Wallace, H./Wallace, W./Pollack, M.A. (Hrsg.): Policy-Making in the European Union, Oxford 2005, 257.

[4] Rechtssache C-144/04, vgl. Herzog/Gerken (Fußn. 1).

[5] Rechtssache C-179/98.

[6] Rechtssachen C-438/05 und C-341/05.

[7] Vgl. Joergens, C./Rödl, F.: Von der Entformalisierung europäischer Politik und dem Formalismus europäischer Rechtsprechung im Umgang mit dem „sozialen Defizit“ des Integrationsprojekts, ZERP-Diskussionspapier 2/2008, S. 12 ff.

[8] Rechtssachen C-158/96, C-120/95, C-157/99 und C-372/04.

[9] Vgl. Schmucker, R.: Europäische Integration und Gesundheitspolitik. Arbeitspapier Nr. 23, Institut für Medizinische Soziologie, Frankfurt am Main 2003, S. 27 ff. sowie Lamping, W.: Europäische Integration und Gesundheitspolitik – Vom Paradiesvogel zum Prestigeobjekt, in: Kurswechsel 2/2007, S. 11.

[10] Rechtssache C-346/06.

[11] Vgl. Last, C./Dähne, H.: Vereinbarkeit von Tariftreueklauseln mit dem Gemeinschaftsrecht. „Rüffert“-Entscheidung des EuGH (Rs. C-346/06), in: Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste 14/2008.

[12] Rechtssache C-184/99.

[13] Vgl. Hailbronner, K.: Die Unionsbürgerschaft und das Ende rationaler Jurisprudenz durch den EuGH?, in: Neue Juristische Wochenschrift 31/2004, 2185 ff.

[14] Verfassungsbeschwerde gegen ein BAG-Urteil vom 26. April 2006 (2 BvR
2661/06).

[15] Hensche, M.: Die „Mangold-Rechtsprechung“ des EuGH und des BAG auf dem Prüfstand des Verfassungsgerichts. Arbeitsrecht aktuell 08/099, www.hensche. de/Arbeitsrecht_aktuell_Mangold-Rechtsprechung_des_EuGH_und_BAG_ auf_dem_Pruefstand_des_Verfassungsrechts.html (Zugriff: 5. Mai 2009).

[16] Vgl. Bundesverfassungsgericht: Mündliche Verhandlungen in Sachen „Lissabon- Vertrag“. Pressemitteilung Nr. 2/2009 des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Januar 2009. www.bundesverfassungsgericht.de/pressemitteilungen/bvg09-
002.html (Zugriff: 5. Mai 2009).

[17] Herzog/Gerken (Fußn. 1).

[18] Vgl. hierzu Stellungnahme des Deutschen Vereins zum Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Ausübung der Patientenrechte in der grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung, KOM(2008) 414 endg. vom 2. Juli 2008. in: NDV 11/2008, 445−449.

[19] KOM(2008) 414 endg., vgl. bspw. Erwägungsgrund 6.

[20] Vgl. Pernice, I./Mayer, F. C.: Art. 220 EGV, Rdnr. 46, in: Grabitz, E./Hilf, M.: Das Recht der europäischen Union (EL 20 August 2002), München 2002.

[21] Hailbronner (Fußn. 13), S. 2189.

[22] von Danwitz, T.: Funktionsbedingungen der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, in: EuR 6/2008, 772.

[23] Vgl. Weiler, J. H. H.: A Quiet Revolution. The Court of Justice and Its Interlocutors, in: Comparative Political Studies, (4) 1994, 512 ff. sowie Hitzel-Cassanges, T.: Der Europäische Gerichtshof: Ein europäisches „Verfassungsgericht”?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (B 52−53) 2000, 27 ff.

[24] Vgl. Tömmel, I.: Das politische System der EU, München 2006, S. 74 ff.

[25] Vgl. Nugent, N.: The Government and Politics of the European Union, New York 2003, 246 ff. sowie von Danwitz (Fußn. 22), S. 777 ff.

[26] Vgl. Nugent (Fußn. 25), S. 248 ff.

[27] Vgl. European Trade Union Conference: EGB-Vorschlag für ein Protokoll zum
„Sozialen Fortschritt”, www.etuc.org/IMG/pdf_social_progress_protocol_
DE.pdf (Zugriff: 5. Mai 2009).

[28] Vgl. Höpner, M.: Usurpation statt Delegation. Wie der EuGH die Binnenmarktsintegration radikalisiert und warum er politischer Kontrolle bedarf, MPIfG Discussion Paper 12/2008, S. 22 f.

Johannes Eisenbarth