Sieben Jahre – sieben Schritte

Am Gelingen einer UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen wurde seit 2001 von den Vereinten Nationen intensiv gearbeitet. Gut sieben Jahre später – vom 1. Januar 2009 an – soll die Konvention auch für Deutschland verbindlich sein.

1. Schritt – Verhandlungen zum Ausbau des Antidiskriminierungsgrundsatzes

Von Dezember 2001 an arbeiteten die Vereinten Nationen (UN) in New York an der Konvention zum Schutz und zur Förderung der Rechte behinderter Menschen. Dabei ging es den UN um den Ausbau des seit 1948 bestehenden Antidiskriminierungsgrundsatzes in der sogenannten „Bill of Human Rights“ – der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte. Mit der Schaffung der Konvention wollten die Vereinten Nationen deutlich machen, dass Menschen mit Behinderungen dieselben Rechte wie nicht behinderte Menschen besitzen und die Chancen behinderter Menschen weltweit verbessern.

2. Schritt – Verabschiedung der Konvention

Nach gut fünf Jahren wurde am 13. Dezember 2006 die UN-Konvention von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet. Grundlage der Konvention sind die zentralen Menschenrechtsabkommen der UN. Die Behindertenrechtskonvention steht somit neben anderen Konventionen, die den Schutz einzelner Menschenrechte eingehender und differenzierter regeln, z. B. der Kinderrechtskonvention. In der Konvention werden Menschenrechte für die Lebenssituation behinderter Menschen konkretisiert. Ihr liegt ein Wechsel in der Behindertenpolitik zugrunde. Der bisherige Ansatz der sozialen Verantwortung wird vom Bürgerrechts-Ansatz abgelöst. Die Ausgrenzung und Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen wird künftig nicht mehr als ein sogenanntes sozialpolitisches Problem betrachtet werden müssen, sondern als eine Menschenrechtsverletzung. Menschen mit Behinderungen werden bürgerliche, politische, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte garantiert. Auf der Regierungs- und Nichtregierungsebene hat Deutschland den Prozess engagiert begleitet.

3. Schritt – Unterzeichnung des Übereinkommens

Vom 30. März 2007 an konnten die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen das Übereinkommen und das dazugehörende Fakultativprotokoll unterzeichnen. Die Bundesrepublik Deutschland hat dies getan und gehört somit zu den insgesamt 82 Erstunterzeichnern. Für die Ratifi kation des Übereinkommens müssen sich die Mitgliedstaaten, wie auch Deutschland, in einem nächsten Schritt die Zustimmung des Gesetzgebers einholen, um Übereinkommen und Fakultativprotokoll innerstaatlich in Kraft setzen zu können. Dazu wird in Deutschland ein eigenständiges Gesetz benötigt, dem Bundestag und Bundesrat, also auch die Länder, zustimmen müssen. Erst nach dem Gesetzgebungsverfahren und der sich anschließenden Ratifi kation ist die Bundesrepublik an die Konvention gebunden.

4. Schritt – deutschsprachige Übersetzung und erster Referentenentwurf

Ende 2007 wurde eine mit den deutschsprachigen Ländern – Deutschland, Österreich, Schweiz und Liechtenstein – abgestimmte Übersetzung der Konvention vorgelegt. An diesem Prozess waren jedoch die Interessenverbände von Menschen mit Behinderungen unzureichend beteiligt. Die Verbände und auch der Paritätische kritisieren Übersetzungsfehler. Zum Beispiel wurden „Inclusion“ mit „Integration“ und „Living independently“ mit „unabhängige Lebensführung“ und nicht mit „Selbstbestimmt Leben“ übersetzt. Die Bemühungen der Verbände, wenigstens einige „grobe Übersetzungsfehler“ zu korrigieren, scheiterten. Im Juni 2008 wurde der Referentenentwurf eines Gesetzes zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sowie zum Fakultativprotokoll zum Übereinkommen vorgelegt. Der Entwurf gliedert sich in drei Abschnitte. Im ersten Abschnitt werden die Zielsetzung des Übereinkommens beschrieben und die Voraussetzung dafür geschaffen, dass das Übereinkommen nach Durchführung des in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz vorgeschriebenen Gesetzgebungsverfahrens innerstaatlich in Kraft gesetzt werden kann. Der Text des Übereinkommens ist im zweiten Abschnitt in Englisch, Französisch und in deutscher Übersetzung dargestellt. Verbindlich ist die Konvention u. a. in englischer Sprache. Die deutsche Übersetzung ist unverbindlich, weil Deutsch keine Amtssprache der UN ist. Dennoch ist diese im Zusammenhang mit Teil drei der dazugehörenden Denkschrift und für die Umsetzung wesentlich. In ihr führt die Bundesregierung aus, wie sie das Übereinkommen versteht und für Deutschland interpretiert. Sie hat rechtlich wenig Bedeutung. Dennoch geben die fehlerhaften Übersetzungen und einige Ausführungen in der Denkschrift erheblich zu denken. Die Auslegungshinweise berücksichtigen die Probleme bestehender sozialrechtlicher Regelungen und deren Durchsetzung in der Praxis unzureichend. So ist es der Bundesregierung gelungen, Umsetzungsprobleme in der Behindertenpolitik bereits im Gesetzentwurf zu kaschieren und fehlerhafte Vorstellungen zur Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen zu vermitteln. Dieses und weitere kritische Anmerkungen wurden im Rahmen einer Anhörung der Verbände im Bundesministerium für Arbeit und Soziales im Juli 2008 nicht nur vom Paritätischen vorgebracht. So forderte z. B. der Verband der Psychiatrie-Erfahrenen, dass die Ratifikation erst erfolgen sollte, wenn klar ist, welche Gesetze in Deutschland entsprechend der Konvention geändert werden. Bei aller Kritik an der Übersetzung und der beschönigenden Denkschrift war man sich jedoch überwiegend einig, dass die Ratifikation nicht gefährdet werden soll, weil in der Konvention Chancen und Innovation liegen.

5. Schritt – Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens

Am 1. 10. 2008 verabschiedete das Kabinett den entsprechenden Gesetzentwurf und leitete diesen am 17. 10. dem Präsidenten des Bundesrates zu. Erklärtes Ziel der Bundesregierung ist es, das Gesetzgebungsverfahren noch 2008 abzuschließen. Bundestag und Bundesrat haben die Möglichkeit, das Gesetz anzunehmen oder abzulehnen. Derzeit ist davon auszugehen, dass der Gesetzentwurf ohne Vorbehalte und Interpretationserklärung angenommen wird.

6. Schritt – Verbindliche Regelungen für Deutschland und Ratifizierung

Vom 1. Januar 2009 an soll das Gesetz in Kraft treten, sodass die Ratifizierung von der Bundesrepublik Deutschland vorgenommen werden kann.

7. Schritt – Umsetzung in Deutschland

Trotz aller Kritik im Detail begrüßt der Paritätische ausdrücklich, dass die Bundesrepublik Deutschland mit dem vorgelegten Referentenentwurf den Prozess der Ratifizierung der UN-Konvention eingeleitet hat. Die Konvention stärkt die Rechte der Menschen mit Behinderungen und stellt eine Herausforderung für die Umsetzung künftiger behindertenpolitischer Maßnahmen für die Bundesrepublik dar. Mit der Konvention werden neue Impulse für verschiedene Lebensbereiche von Menschen mit Behinderungen gegeben. Dazu gehören vor allem die Bildungs-, Arbeitsmarkt- und Gesundheitspolitik. Dass eine Weiterentwicklung möglich wird, hängt unter anderem mit der Einführung von Verfahren ab, die eine Umsetzung und Überwachung der Konvention stärken. Entsprechend Artikel 34 sollen Individualbeschwerde und Untersuchungsverfahren möglich und somit die Kompetenzen des Ausschusses für Menschen mit Behinderungen erweitert werden. Für den Paritätischen und seine Mitgliedsorganisationen beginnt die Arbeit vor allem nach der Ratifikation der Konvention durch die Bundesregierung, also ab 2009. Der Prozess der Umsetzung ist kritisch zu begleiten, die künftige Gesetzgebung in Deutschland grundsätzlich mit den Anforderungen der Konvention abzugleichen. Dies betrifft sowohl die Bundes- als auch die Landesgesetzgebung. An dieser Stelle sollen nur zwei Themen genannt werden, deren Umsetzung die Aufmerksamkeit der Verbände fordern wird. 1.: Der Begriff „Inclusion“ wurde im Artikel 24 – Bildung fehlerhaft mit Integration übersetzt, und die Begründung zum Artikel 24 in der Denkschrift bleibt hinter den Erwartungen zurück. In ihr wird schulische Integration, wie in den überwiegenden Landesschulgesetzen verankert, von personellen, sachlichen und räumlichen Bedingungen abhängig macht. Ein Bildungskonzept, das von dem Begriff „Inclusion“ geprägt ist, hat sich aber an den Bedürfnissen der Kinder mit Behinderungen zu orientieren. Bedauerlicherweise werden überholte Sichtweisen fortgeschrieben und neue Impulse der Konvention erschwert. Zudem stehen die Ausführungen in der Denkschrift zum Artikel 24 – Bildung im Widerspruch zum Artikel 7, in dem positiv auf die Rechte und die besondere Situation von Kindern mit Behinderungen eingegangen wird. Da die Schulgesetzgebung in der Zuständigkeit der Länder liegt, wird der Blick dorthin zu richten sein. 2.: Unbefriedigend sind die Ausführungen in der Denkschrift zum Artikel 27 – Arbeit und Beschäftigung. Sie sind umfänglich bezüglich der Unterstützungsangebote und Leistungen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt und der Regelungen für Beamtinnen und Beamte. Es fehlen jedoch Hinweise zu Regelungen für Menschen mit Behinderungen, die aufgrund der Schwere ihrer Behinderung einer Arbeit bzw. sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt nicht nachkommen können. Der Bundesgesetzgeber ist gefordert, auch für Menschen mit schwersten Behinderungen, die für sie erreichbare Teilhabe am Arbeitsleben außerhalb und unabhängig von Wohnangeboten zu erhalten.

Verbände sind gefordert

Aus Sicht des Paritätischen ist eine von der Bundesregierung unabhängige Übersetzung der Konvention erforderlich. Eine erste korrigierte Fassung der Deutschen Übersetzung – eine sogenannte Schattenübersetzung – hat das „Netzwerk Artikel 3“ erstellt. Darin wurden Übersetzungsfehler korrigiert, die z. B. die Themen Selbstbestimmung, Barrierefreiheit, Inclusion, Teilhabe, Assistenz, Empowerment und Gleichberechtigung mit anderen betreffen. Ebenso sollte mit Hilfe einer von den Verbänden vorgenommenen Interpretation der Konvention die Verbreitung der Denkschrift der Bundesregierung intensiv begleitet und fachlich beeinflusst werden. Dazu sind die themenbezogene Auseinandersetzung mit einzelnen Artikeln wie z. B. Arbeit, Bildung oder das Verbot der Sterilisation notwendig. Die kritischen Anmerkungen zur Übersetzung und zur Denkschrift sollten insbesondere nach der Ratifizierung in 2009 den Prozess der Umsetzung der Konvention begleiten – und zwar im Sinne der Verbesserung der Lebenssituation für Menschen mit Behinderungen.

Claudia Zinke,
Referentin für Gesundheitshilfe,
chronische Erkrankungen,
Behindertenhilfe und soziale Psychiatrie
beim Paritätischen Gesamtverband